Bolivia resalta en el contexto americano por la velocidad y la intensidad de sus reformas institucionales y económicas operadas en los últimos veinte años. Los avances en muchos planos han sido significativos, sugerentes y de fuerte impacto histórico. Varias de las reformas permanecen inconclusas y no se sabe aún cuán sostenibles serán a largo plazo. Por otro lado, los resultados en términos de equidad y reducción de la pobreza como también en crecimiento económico han resultado insuficientes, pero Bolivia ha cambiado y seguirá cambiando al ritmo de las transformaciones globales y al de las necesidades, demandas y posibilidades de su gente y su economía.
Cabalmente el Informe de desarrollo humano en Bolivia, elaborado desde el enfoque de desarrollo humano, pretende caracterizar y comprender dichos cambios y detectar las tendencias que de ellos emergen, para, de esta manera, contribuir al debate sobre las opciones de desarrollo del país a partir de los hallazgos empíricos encontrados.
A continuación se presenta la sinopsis que se antepone al Informe y que incluye una introducción en la que se plantean las reflexiones, preguntas iniciales e hipótesis centrales del estudio, una conclusión a modo de síntesis de los distintos capítulos del Informe, y una última parte en la que se exponen las propuestas que se desprenden del mismo.
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| Presentación del Informe |
Bolivia resalta en el contexto americano por la velocidad y la intensidad de sus reformas institucionales y económicas operadas en los últimos veinte años. Los avances en muchos planos han sido significativos, sugerentes y de fuerte impacto histórico. Varias de las reformas permanecen inconclusas y no se sabe aún cuán sostenibles serán a largo plazo. Por otro lado, los resultados en términos de equidad y reducción de la pobreza como también en crecimiento económico han resultado insuficientes, pero Bolivia ha cambiado y seguirá cambiando al ritmo de las transformaciones globales y al de las necesidades, demandas y posibilidades de su gente y su economía.
Cabalmente el Informe de desarrollo humano en Bolivia, elaborado desde el enfoque de desarrollo humano, pretende caracterizar y comprender dichos cambios y detectar las tendencias que de ellos emergen, para, de esta manera, contribuir al debate sobre las opciones de desarrollo del país a partir de los hallazgos empíricos encontrados.
Desde nuestra perspectiva, un país con una heterogeneidad estructural y una diversidad sociocultural y regional tan diversa como Bolivia, necesita de la deliberación y el compromiso social para evolucionar en su desarrollo humano. Una lógica de acuerdos en este sentido constituye la principal garantía de una articulación fecunda entre democracia y desarrollo. Aquí se esta abogando por el fortalecimiento del régimen institucional, los mecanismos de representación y los sistemas de participación ciudadana a través de experiencias deliberativas. Se busca, asimismo, que estas experiencias a su vez se traduzcan en acuerdos y estos en resultados que fortalezcan el desarrollo humano del país. En este sentido, por ejemplo, no se está ni contra el mercado ni contra el Estado, sino que más bien se pretende que mercado y Estado trabajen en función de la gente.
Se ha partido de los resultados y las preguntas planteadas por los informes de los años 1998 y 2000, referidas a la importancia de la política para el desarrollo. Se continuó con intenso trabajo teórico sobre las explicaciones de esa relación y, asimismo, mediante el método de intervención sociológica se trataron de auscultar las características de esa relación en cuatro actores en la vida del país: indígenas del Oriente, movimientos de mujeres y, en menor medida, empresarios modernos y jóvenes de barrios marginales de La Paz. Todo esto permitió una primera aproximación histórica y conceptual sobre la relación entre política, y más precisamente capacidades políticas, y desarrollo.
Armados con estos instrumentos se elaboró una estrategia de investigación que combinó, por un lado, técnicas de análisis de datos secundarios sobre la evolución de la economía y la sociedad y, por otro, técnicas combinadas para detectar las tendencias sobre las capacidades políticas de la sociedad boliviana. Así, se realizaron 90 entrevistas a líderes políticos y sociales y a 25 grupos focales de los sectores pobres de la sociedad boliviana, y se hizo una encuesta sociológica sobre capacidades políticas aplicadas a una muestra representativa de 3.200 casos; 25 estudios de caso encargados a variados especialistas complementaron el panorama. Por otra parte, el trabajo metodológico fue complementado por talleres de control y validación con distintos actores políticos y sociales, como también con especialistas nacionales e internacionales.
Se llevó a cabo, pues, un esfuerzo importante para comprender al menos en parte la situación y las tendencias socioeconómicas y políticas que vive el país. Se trata de un trabajo que quiere ir mas allá de la coyuntura. En realidad deseamos colocar modestamente sobre la mesa de la democracia algunas cuestiones centrales y de largo plazo sobre el desarrollo de nuestro país. Aspiramos a que este Informe constituya un instrumento de referencia para todos los actores involucrados en el desarrollo del país.
El Informe parte con una introducción en la que se plantean las reflexiones, preguntas iniciales e hipótesis centrales del estudio que luego fueron retomadas en todos los capítulos. Así, en el 1 y el 2 se habla del balance económico social del desarrollo humano de Bolivia en un periodo de 15 años. El capítulo 3 hace lo propio desde la perspectiva institucional y el 4 trata el nuevo rol de los medios en la política y el desarrollo. Los capítulos 5, 6 y 7 analizan las capacidades políticas en relación con los líderes, los pobres y la opinión pública. El capítulo 8 sintetiza varios de los hallazgos obtenidos bajo la forma de escenarios de futuro. Se antepone al Informe una sinopsis que integra síntesis y propuesta del mismo.
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| Sinopsis |
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Al despuntar el nuevo siglo, el objetivo del presente Informe es evaluar el estado del desarrollo humano en Bolivia. Al mismo tiempo, busca mostrar cómo las opciones para avanzar en este sentido dependen, en un grado importante, de las capacidades políticas de la sociedad y sus actores.
Para fundamentar esta propuesta se presenta un doble balance. En primer lugar, se evalúa la situación y las perspectivas socioeconómicas del desarrollo humano mostrando, a su vez, las disimetrías entre ritmos de desarrollo social y de crecimiento económico, así como las dificultades que hoy afronta el país para avanzar de manera articulada en ambos campos. En segundo lugar, se presenta un balance de las capacidades políticas de algunos de los principales actores del país, incluyendo instituciones del Estado, sistema de partidos, medios de comunicación de masas, líderes políticos y sociales, sectores pobres y opinión pública en general. El primer balance se ha alimentado de análisis estadísticos y censales y datos secundarios, mientras que el segundo se ha basado en la realización de entrevistas, en grupos focales y en una encuesta nacional. Este doble balance culmina con la elaboración de escenarios prospectivos sobre el desarrollo y la democracia en Bolivia.
El país ha avanzado en estas dos décadas en varios planos del desarrollo humano y de la democracia política; es quizás, con todos los límites del caso, una de las democracias menos frágiles de la región. Sin embargo, existen importantes obstáculos que se deben superar. Los límites para el desarrollo humano, tal como lo plantea el Informe, marcan hoy un momento de inflexión y cambio tanto en el sentido del desarrollo como en los contenidos de la democracia. Esto supone buscar una nueva articulación entre ambos. Bolivia ha empezado a vivir un momento complejo de cambio en las tendencias estructurales, iniciadas en la década de los ochenta y que derivan de la democracia y de la economía de mercado. La inflexión hace insostenible la idea de una continuidad sin cambio.
El Informe plantea que la crisis en curso permite visualizar el alto grado de interdependencia entre la economía y la política a nivel local, nacional y global. También se infiere de la información obtenida de los actores sociales consultados que la confianza política y la dignidad ciudadana constituyen tanto problemas presentes como condiciones indispensables para reorientar la economía en aras del desarrollo humano del país. Restituir esta confianza y dignidad es condición para que la política gane en capacidad constructiva, es decir, en capacidad legitimadora y dinamizadora de un estilo de desarrollo capaz de combinar proactivamente la inserción global con el crecimiento económico interno.
En este contexto, una condición clave para la inflexión es el fortalecimiento de una política que sea capaz de promover la dignidad y la confianza de los ciudadanos entre ellos y con las instituciones del Estado. Se trata de una política que busque ampliar y fortalecer los espacios democráticos de deliberación ciudadana. En dicha deliberación se jugaría la calidad del sistema de toma de decisiones en democracia, con lo que se aumentaría la capacidad política de los ciudadanos como actores del desarrollo, tanto en el plano reflexivo como en el de la acción. Es por ello que este Informe ha enfatizado como idea-fuerza que las capacidades políticas democráticas, especialmente las que estimulan prácticas deliberativas mediante las cuales la sociedad construye opciones y acuerdos, promoverán mejor el desarrollo humano del país y, consecuentemente, favorecerán una mayor cohesión social y lograrán disminuir la pobreza.
Los planteamientos desarrollados por el Informe del desarrollo humano de 2002 se eslabonan con las principales preocupaciones y propuestas realizadas en los dos estudios anteriores. El Informe de 1998 planteó un horizonte estratégico para conjugar competitividad auténtica, equidad progresiva y una institucionalidad legítima y eficiente. Presentó como eje articulador un salto educativo de la sociedad boliviana, donde la formación en códigos de modernidad pudiera vincularse con las identidades culturales. El Informe de 2000 planteó que los valores y las aspiraciones de unidad, de respeto a la diversidad y de equidad en la diferencia, que los bolivianos manifestaban como suyos, podían sustentar un desarrollo humano que fuera resultado de compromisos que se transformasen en acuerdos y resultados.
El presente Informe ha retomado estas ideas y ha intentado avanzar sobre esta base. Se ha combinado la necesidad planteada en el Informe de 1998 de conciliar dinamismo económico, equidad social e institucionalidad con la necesidad, expresada al final del segundo Informe, de dar mayor espacio político a las potencialidades deliberativas y a la voluntad de compromiso de los actores sociales. Esto último implica fortalecer el desarrollo de las capacidades políticas bolivianas para ir transitando hacia una democracia sólida donde la confianza y el compromiso de los bolivianos constituyan no sólo un bien en sí mismo, sino también un resorte decisivo para el desarrollo de todos.
La sinopsis que se presenta a continuación se divide en dos partes: la primera resume los principales hallazgos y conclusiones del Informe; la segunda propone, desde un balance de escenarios prospectivos, las bases para la direccionalidad que el país podría asumir hacia el futuro partiendo del momento actual de crisis e inflexión. Esto no significa que con el Informe se busque un parámetro definitivo de comprensión del desarrollo de Bolivia, sino que más bien se pretende apoyar el debate en pos de respuestas que fortalezcan la democracia y el desarrollo, a partir y en función de la gente.
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A pesar de avances en los indicadores de educación y de salud, Bolivia aún se encuentra con rezagos significativos si se la compara con otros países de América Latina. Además, la rigidez del crecimiento del PIB per cápita y su desigual distribución han generado un patrón desequilibrado de desarrollo humano.
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Al considerar las últimas dos décadas, en el país se observan significativos avances en los niveles educativos de la población, la reducción de tasas de analfabetismo y el acceso, aunque segmentado, a algunos servicios sociales básicos. Pese a estos importantes logros, al compararse con los niveles que ostentan como promedio los países latinoamericanos, es evidente que Bolivia aún se encuentra en una situación de rezago en muchos aspectos. Particularmente todavía hay camino por recorrer para mejorar los niveles de esperanza de vida y mortalidad infantil.
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Se deben valorizar los progresos de Bolivia en el mejoramiento de varios indicadores sociales, más aún si se considera que estos logros se han alcanzado sin el correlato del crecimiento económico. Entre esos progresos figuran los importantes saltos en educación y alfabetización y el acceso a saneamiento básico, lo que se contrapone al bajísimo incremento del PIB per cápita a lo largo del último medio siglo.
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Una explicación de esta disimetría entre un relativo mayor desarrollo social frente a rendimientos tan bajos en crecimiento económico es que los bajos niveles de desarrollo social de Bolivia en la década de los cincuenta tuvieron un importante margen ascendente debido a cambios estructurales. Entre ellos se pueden nombrar cambios demográficos que experimentó el país en las últimas décadas (pasando de la fuerte primacía rural a la creciente primacía urbana), políticas sociales relativamente poco "complejas" (vacunaciones masivas, expansión de la infraestructura educativa, entre otras) y las transformaciones sociales impulsadas por la Revolución Nacional (reforma educativa y reforma agraria principalmente). Muchos de los actuales logros sociales son todavía el resultado de tales cambios.
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Sin embargo, la rigidez del crecimiento del PIB per cápita en el país, así como la desigual distribución del mismo, coloca hoy un techo al desarrollo humano. Si bien Bolivia recuperó tasas positivas de crecimiento económico desde finales de los ochenta, estos avances no se reflejaron en reducciones significativas de la pobreza y se mostraron extremadamente frágiles en su continuidad, tal como lo muestra la actual crisis económica. La pobreza se perpetúa por un patrón de modernización en el que la mayor parte de la población trabaja en sectores de baja productividad y alta vulnerabilidad social y por brechas económicas entre regiones y entre zonas urbanas y rurales.
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Pese a que partir de 1989 se intentó construir un marco conceptual integral que guiara los esfuerzos del gobierno boliviano para encarar los graves problemas de pobreza e inequidad y que en 1993, en esa misma dirección, se creó el Ministerio de Desarrollo Humano, la política social no ha podido todavía contar con un marco de acuerdos e instrumentos básicos que puedan ser considerados "políticas de Estado" para que no se vea afectada por cambios de administración. La Estrategia Boliviana de Reducción de Pobreza tiene actualmente el desafío de constituirse en un primer antecedente de este tipo de política. Igualmente, pese a los esfuerzos y avances realizados en los diferentes Diálogos Nacionales desde 1997, los acuerdos políticos y sociales sobre principios básicos que deberían guiar las políticas de reducción de la pobreza son limitados. Los acuerdos necesitan transformarse en políticas de Estado sostenibles a largo plazo. Ello además supone vincular estas políticas con estrategias de desarrollo económico.
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La dificultad para plantear metas y marcos conceptuales integrales se ha traducido en esfuerzos dispersos y políticas públicas altamente fragmentadas. A pesar de que se han realizado avances e innovaciones importantes, como la reforma educativa y la participación popular, la ausencia de una visión articulada se ha manifestado principalmente en la incapacidad para pensar la dimensión económica de los problemas sociales. Se mantiene, por lo tanto, una diferenciación marcada entre política económica y política social. Cabe, asimismo, mencionar que la dimensión política del desarrollo constituye una instancia articuladora.
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Es muy posible que los logros en indicadores de desarrollo humano puedan verse también negativamente influenciados por la dificultad de disminuir los niveles de pobreza monetaria de los bolivianos. Dicho de otra manera, existirían techos importantes para el mejoramiento de los indicadores sociales y la provisión de servicios públicos debido a dos factores: (i) la importancia del nivel de ingresos de los hogares como determinante en el mejoramiento de indicadores de educación y salud, y (ii) la dificultad para sostener los niveles de gasto social, financiado en gran medida por la cooperación externa, ante la ausencia de un mayor crecimiento económico en el futuro, algo que es además insostenible a largo plazo.
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Para avanzar en la senda del desarrollo humano se debe, entonces, actuar agresivamente sobre los rezagos y brechas sociales que aún persisten y se debe prestar mayor atención a los vínculos entre capacidades humanas (educación, mejor salud) y crecimiento económico. Ello implica intervenir en los factores que dificultan el logro de tasas de crecimiento económico más elevadas y sostenidas e impiden que sus beneficios lleguen a los más pobres. Aquí se argumenta a favor de una lógica de promoción del desarrollo humano a partir de la cual las políticas económicas y sociales se complementen y se refuercen mutuamente.
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Si bien las reformas económicas de los últimos quince años lograron recobrar un crecimiento económico positivo, no han conseguido disminuir los niveles de pobreza y desigualdad. El escaso dinamismo y la decreciente productividad de los sectores de la economía donde se concentra la mayor parte del empleo explican las grandes dificultades para generar un círculo virtuoso que asocie mayor crecimiento económico con disminución significativa de la pobreza.
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El crecimiento limitado del PIB per cápita en los últimos quince años, su escaso impacto en la reducción de la pobreza y la aguda crisis económica en el año 2001 serían un reflejo de los obstáculos del patrón de crecimiento que se inicio en 1985, y evidenciaría un momento de inflexión. En el Informe se sostiene que es imperioso que el círculo vicioso de un crecimiento precario, incapaz de disminuir significativamente la pobreza, revierta en ir generando círculos virtuosos que impriman simultáneamente mayor dinamismo al crecimiento y a la calidad de la inserción externa, lo que repercutiría positivamente en los niveles de equidad, empleo y desarrollo humano.
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Considerando el retroceso y la inestabilidad de la economía boliviana a inicios de la década de los ochenta, destaca el Informe desde 1987, el PIB per cápita tendió a incrementarse sostenidamente y la economía boliviana presentó tasas de inflación decrecientes en un contexto de déficits públicos controlados. Igualmente, de ser prácticamente inexistentes en 1985, las exportaciones tradicionales representan aún hoy la mayor parte de las exportaciones bolivianas. Se ha producido, por tanto, un importante cambio pese a que estas todavía se encuentran bastante concentradas en pocos productos de escaso valor agregado.
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Sin embargo, pese al retorno al sendero del crecimiento a partir de 1987, se plantean dos serios problemas acerca de su sostenibilidad: (i) la inversión pública sigue siendo crucial para el desarrollo del país, pero depende en un gran porcentaje de los recursos de la cooperación internacional, y (ii) la inserción internacional de nuestra economía se traduce en déficit externos crónicos, por ser fuertemente dependiente de la atracción de capitales externos.
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Al mismo tiempo, hay evidencias empíricas que muestran que el crecimiento económico de los últimos quince años habría generado una mayor concentración del ingreso y que sólo habría podido beneficiar marginalmente a los pobres en la medida en que estos han multiplicado su oferta laboral. Aunque en 1997 prevalecía el mismo nivel de pobreza urbana que en 1985, la fuerza laboral era un 30% mayor y este incremento se debía al ingreso de más miembros del hogar al mundo del trabajo.
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Por otra parte, la evolución decreciente de la productividad del trabajo en sectores importantes de la economía (agricultura, industria, transporte y comercio) sugiere la existencia de un círculo vicioso que estaría restringiendo tanto el crecimiento económico como la reducción de la pobreza. En efecto, en la medida en que estos sectores representan, de forma estable, el 50% de la estructura del valor agregado nacional y generan el ingreso principal del 60% de los hogares urbanos y del 90% de los hogares rurales, su escaso dinamismo —causa y consecuencia del deterioro de la productividad laboral— está limitando fuertemente el crecimiento global de la economía y la reducción de la pobreza en el país. Por otro lado, la crisis económica entre los años 2000 y 2001, resultante de la conjunción de una serie de shocks exógenos, de carácter temporal y permanente a partir de 1998, parece haber evidenciado las deficiencias estructurales del aparato productivo nacional. Además la crisis aún no concluye.
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Hay dos aspectos que serán críticos en el momento de discutir escenarios para la economía boliviana: (i) los límites que impone al crecimiento la contradicción inherente al régimen económico implementado por la Nueva Política Económica (NPE), que no ha podido modificar la estructura sectorial del crecimiento y que tampoco ha impulsado los sectores de actividad que tradicionalmente explicaban el crecimiento económico; (ii) las perspectivas alentadoras a medio plazo en cuanto al nuevo rol estratégico del país como centro energético, lo que probablemente implica mayores inversiones extranjeras en el sector hidrocarburos y una situación fiscal relativamente más holgada para el Estado boliviano.
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En este contexto, a medio plazo, aparecen dos escenarios: el primero apunta a que un nuevo tipo de crecimiento económico emerja, finalmente, como corolario de las políticas de ajuste estructural. Dicho crecimiento estaría impulsado principalmente por el boom económico de las empresas transnacionales y también, aunque sólo en la medida en que sean capaces de modernizar su aparato productivo y atraer IED, en los sectores agrícola y manufacturero "moderno-exportadores". Este escenario, con este nuevo tipo de crecimiento, tendría poca capacidad de generar empleo y tendería a acentuar aún más la desigual distribución del ingreso. Es limitada su capacidad para lograr reducciones importantes en la incidencia de pobreza y mejoras sostenidas en materia de desarrollo humano.
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Tomando en cuenta los principios básicos del estilo implementado por la NPE, el segundo escenario requiere un Estado capaz de actuar en la economía a través de un sistema de incentivos que favorezca las ganancias de productividad en los sectores tradicionales de la economía, al mismo tiempo que los nuevos sectores dinámicos continúen atrayendo importantes niveles de IED, generen divisas y mayores recursos fiscales. Se trata, por lo tanto, de aprovechar las oportunidades creadas por el dinamismo del sector de hidrocarburos para promover un patrón sistémico de competitividad. En este nuevo contexto, un desarrollo económico socialmente incluyente, concebido con una visión territorial e integral, aparece como uno de los ejes decisivos para dinamizar la actividad económica, mejorar la distribución del ingreso, aumentar su impacto en la reducción de la pobreza y lograr mejoras sostenibles en los niveles de desarrollo humano.
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Las reformas institucionales iniciadas a mediados de los ochenta no han logrado fortalecer plenamente la legitimidad y la eficiencia del Estado y, en cierta medida, han contribuido a la vulnerabilidad del mismo.
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Si bien las transformaciones estatales iniciadas en la crisis de mediados de los ochenta (tales como la reforma de la Constitución, la descentralización administrativa conocida como participación popular y la profunda transformación del sistema de justicia) han generado importantes avances en el plano institucional y económico, resultan insuficientes para perfilar un nuevo orden estatal fundado en la legitimidad y la eficiencia que pueda, a su vez, responder a los retos de la globalización y conjugarlos con un estilo económico que promueva el desarrollo humano.
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Se requiere, pues, consolidar y a la vez avanzar en nuevos cambios institucionales que modernicen y democraticen el funcionamiento del sistema de partidos, el poder legislativo y el poder judicial. Este desarrollo institucional no debe reducirse a una mera racionalización formal del Estado o su adecuación al modelo económico aplicado a partir de 1985. Por el contrario, debe ser congruente con el escenario de desarrollo incluyente que aquí se plantea. Un nuevo ordenamiento estatal que sea capaz de articular proactivamente la inserción externa y el desarrollo nacional, de ampliar el espacio de lo público en que se debaten y deliberan las opciones de desarrollo y sus aspectos concretos y de incorporarse a la lógica de redes que demanda la sociedad de la información y el conocimiento.
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La evaluación realizada en el Informe sobre tres instituciones básicas de la democracia boliviana (sistemas de partidos, parlamentario y judicial) muestra una paradójica situación en la que el proceso de reforma si bien ha permitido importantes logros, en cierta medida también ha contribuido a la fragilidad del sistema político y a la deslegitimación del mismo. Ello permite inferir que la institucionalización de la democracia en Bolivia no es lineal, sino que consta de avances y retrocesos y que todavía no se ha logrado que las reformas institucionales potencien la capacidad de representación partidaria y de participación ciudadana.
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Una explicación de este fenómeno es que las reformas buscaron profundizar la capacidad de representación del sistema político preservando los privilegios patrimoniales de la sociedad política. Un problema central para la sociedad política boliviana ha sido encontrar la manera de profundizar reformas que impugnen el régimen de prebendas en el que tradicionalmente ha operado la política boliviana. Este sistema de relaciones clientelares, tan arraigado en la historia política nacional, ha bloqueado tanto la representatividad partidaria como el ejercicio de la ciudadanía democrática, es decir, la modernización de la política.
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El desafío en este momento de inflexión es orientar las reformas hacia la construcción de un nuevo orden estatal que amplíe y promueva espacios de representatividad, participación y deliberación ciudadanas y que sirva de bisagra para conciliar la democracia política con un desarrollo incluyente. Probablemente esta orientación hacia las reformas permitirá aumentar, a su vez, la confianza de los distintos sectores de la sociedad civil en las instituciones políticas. Dicha confianza es fundamental para que el Estado pueda desempeñar el rol que le corresponde en la reorientación del desarrollo económico.
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Los medios de comunicación de masas, especialmente la televisión, han pasado a desempeñar un rol decisivo en la política. Ello está asociado a una creciente influencia de los medios en la definición de temas de tratamiento público, con un cierto control sobre los actos estatales y con el fortalecimiento de opciones en la sociedad civil, pero también con una inhibición de la lógica argumentativa en la disputa política. Este rol también está acompañado por un proceso, no absoluto, de transnacionalización del mercado y la industria cultural.
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Es indudable la creciente influencia de la comunicación masiva, particularmente la televisión, en el ejercicio de la política. Si, por una parte, la política ha cambiado con la democratización, por otra, la democracia representativa asumió un nuevo rostro con la irrupción de los medios. Estos son hoy decisivos en la competencia electoral, la fiscalización pública de la gestión gubernamental, la merma de la confianza popular en los partidos y la incursión de actores sociales en el escenario mediático con demandas étnico-culturales de fuerte contenido de identidad.
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Por otro lado, la industria mediática ha tendido, como en casi todo el mundo, a la privatización, concentración y transnacionalización de su propiedad. La comunicación social ha incorporado, en su dinámica institucional, nuevas pautas de relación entre periodistas y políticos, empresarios mediáticos y actores políticos. Con el protagonismo de los medios, se ha agudizado la personalización de la representación política y se ha modificado la retórica del discurso político. De esta forma, tal como se analiza en el Informe, se inhibe la lógica argumentativa en la disputa política y electoral y en el tratamiento de los asuntos de interés general. Por otra parte, se ha ampliado la incidencia de los medios en la política, puesto que, además de ser el escenario donde se construye la verosimilitud del hecho político, los medios de comunicación de masas se han constituido en actores que definen la agenda de los temas susceptibles de tratamiento público. Algunos de sus operadores se convirtieron en líderes de opinión, en candidatos o incluso en autoridades.
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Los medios de comunicación de masas en Bolivia conforman un sistema heterogéneo y segmentado. Por un lado, están las redes privadas que responden a intereses de grupos empresariales y líderes políticos cuya influencia es decisiva en la gestión política. Por otro, existe la red estatal que responde a los designios gubernamentales, aunque con menor influencia en la opinión pública. Finalmente destaca el amplio conjunto de medios de propiedad, en buena medida de la Iglesia Católica, cuya labor no está sometida a intereses empresariales privados o partidistas y dispone de gran legitimidad ante la ciudadanía.
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La paradoja radica en que, por una parte, los medios responden a la lógica de mercado, de reordenamiento de la propiedad sobre los mismos, y a los intereses del poder político y, por otra, favorecen el control sobre los actos gubernamentales y fortalecen la autonomía de la sociedad civil mediante la creación de múltiples esferas públicas y la formación de opinión ciudadana sobre los asuntos políticos. Esta es una complejidad cultural que es necesario asumir.
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Pese a los riesgos de concentración y privatización de los medios, la propia lógica de la competencia permite diversificar las voces en el espacio público-mediático. También concurre en ello la existencia de estaciones radiales y televisivas de carácter local que representan espacios idóneos para forjar prácticas deliberativas sobre temas de interés general. Debido a su escala y flexibilidad permiten un diálogo ciudadano donde distintos actores locales pueden argumentar y debatir intereses y aspiraciones. Es preciso fortalecer esta lógica de descentralización en la formación de la opinión pública, dado que compensa el centralismo noticioso en las redes nacionales que seleccionan los temas de la agenda política.
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Existe una relación ambivalente entre la lógica de los medios de comunicación y la expansión de la democracia deliberativa y, por lo tanto, es necesario procurar mayor sinergia. La labor de los medios es fundamental en la esfera pública; así pues, el espacio mediático, desde el punto de vista del desarrollo humano, además de informar, entretener y educar, debe convertirse en un espejo de la diversidad étnico-cultural de la sociedad y en un espacio de encuentro entre sujetos diferentes para forjar una comunidad de pertenencia y un destino compartido. Esta necesidad es similar a las demandas que apuntan a la diversificación del sistema de representación política mediante la ampliación de la representación partidista. En la medida en que la diversidad de actores sociales no estén representados en el sistema político ni en el espacio mediático, su irrupción en la arena política asumirá características de impugnación al régimen democrático y eliminará las posibilidades de una construcción de la voluntad política basada en el reconocimiento del otro, que es la condición fundamental para una deliberación democrática. Sin embargo, esto no debe entenderse como el mero fortalecimiento de la participación social, sino también como el fortalecimiento del sistema de partidos y del propio régimen institucional. En realidad, en la sinergia de estos elementos descansa la potencialidad de una genuina renovación democrática en Bolivia.
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Los líderes políticos y sociales, por un lado, coinciden en que hay un agotamiento de los procesos de reforma, reflejado en una crisis de confianza y en los limitados resultados en crecimiento económico y en integración social; por otro lado, divergen en cuanto a su respuesta a esta problemática. Existen, empero, potencialidades para un nuevo consenso nacional.
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Los líderes políticos y sociales bolivianos perciben a la vez una situación de agotamiento y de cambio ante los procesos de reforma iniciados en 1982. Plantean que tal situación estaría asociada a la crisis de confianza entre partidos y con la sociedad, y a los pobres resultados de las políticas económicas y su impacto social. Si bien varios reconocen avances políticos, sociales y culturales de los distintos procesos y sus momentos, advierten sus deudas pendientes y limitaciones en cuanto a desarrollo institucional, justicia, integración social y, muy especialmente, en relación con la incapacidad del Estado para alimentar a la sociedad con una visión de futuro. Estas percepciones son compartidas por los líderes sociales, pero adquieren valoraciones distintas según sean los condicionamientos por distintos intereses económicos, étnico-culturales, regionales, corporativos e ideológicos de tales liderazgos.
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Las orientaciones de los líderes políticos van desde un incremento de la capacidad de gestión del cambio con una nueva integración entre lo económico y lo político, hasta la búsqueda de nuevas autonomías regionales y nuevos pactos sociopolíticos. Las orientaciones de los líderes sociales, por su parte, giran mayoritariamente en torno a una revitalización del comunitarismo, pero con fuertes diferencias que plantean desde el rediseño de la democracia liberal partiendo de valores y prácticas andinas o amazónicas, hasta orientaciones más radicales.
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Frente a la dialéctica entre continuidad y cambio, los líderes de los partidos perciben, desde sus distintos intereses y matices, que es posible una transformación dentro del "modelo", mientras que los líderes sociales tienden a plantear una crítica más radical. Dadas las fuertes diferencias en las visiones sobre el cambio, la crisis económica, la confianza y las protestas, así como en las propuestas para el futuro político y económico del país, cualquier salida políticamente sólida requiere acuerdos. Estos podrían girar en torno a resultados concretos e implicar procesos participativos y de control social amplios, transparentes y públicos. Aún más, si el país desea avanzar necesita desbloquear los intereses particularistas y plantear metas compartidas de interés nacional.
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Es fundamental reconstruir las relaciones de confianza entre los partidos y entre estos y los líderes sociales. Desde el enfoque del desarrollo humano este no es sólo un requisito procedimental o institucional, sino también la base de una cultura política de igualdad democrática y dignidad ciudadana. La confianza necesita constituirse en función de valores, demandas y prácticas de la vida cotidiana de los bolivianos. De ahí que la ampliación de espacios deliberativos sea medio y fin, principio de legitimidad y proceso del aprendizaje político democrático.
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Los líderes políticos de los tres partidos mayoritarios coinciden en que la crisis puede resolverse mediante cambios en el sistema de partidos, mientras que los líderes de partidos minoritarios muestran mayor apertura hacia lo social, e incluso postulan pactos político-sociales de gobernabilidad. Esto último es compartido por los líderes sociales, si bien los más radicalizados no ven posibilidades de pactos sociopolíticos con los partidos.
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En general, los líderes partidarios alientan una renovación democratizadora en la estructura de sus mismos partidos y una mayor apertura hacia la sociedad. Este cambio en las orientaciones ya ha comenzado a incidir en la dinámica política. Pero mientras que en los liderazgos políticos son preocupaciones prioritarias la economía y la política económica, los líderes sociales, en cambio, privilegian las demandas sociales. En la óptica del desarrollo humano parece fundamental no sólo integrar ambos discursos, sino hacer que el tema de unos penetre en la reflexión de los otros, sin olvidar que el sentido último del desarrollo económico es el desarrollo de las capacidades de las personas, las comunidades y las sociedades.
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Las orientaciones comunitaristas en los liderazgos sociales plantean desafíos clave para el desarrollo humano. Históricamente, estas orientaciones han constituido formas de oposición y crítica a las relaciones de poder de Bolivia y han oscilado entre el privilegio de la reproducción organizacional comunitaria y posiciones comunitaristas radicales. Las nuevas orientaciones comunitarias presentes, aunque con distinta intensidad en el conjunto de los líderes sociales, fluctúan entre una defensa de la organización comunitaria en una sociedad pluralista y una sobrevaloración de la identidad indígena que discrimina a quien no integra dicha identidad. Lo nuevo de dichas orientaciones es que se asocian al rechazo y/o a la crítica de las fuerzas económicas y políticas de la globalización. Parte del liderazgo social defiende sus intereses legítimos y busca reposicionarse en las nuevas condiciones nacionales e internacionales, pero otra parte tiende a encerrarse en un comunitarismo agresivo y absolutista. Ambas posturas, aunque divergentes, reaccionan a una modernización que no incluyó ni incorporó suficientemente a las masas indígenas en el desarrollo tecno-económico ni en las decisiones políticas.
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El riesgo de estas orientaciones para el futuro de la democracia es que devengan movimientos excluyentes "desde abajo", donde la autoafirmación de la identidad propia lleve a una violenta negación del otro. La exclusión política, económica, social y cultural a la que han sido endémicamente sometidos estos actores podría así internalizarse reactivamente, con lo que se convertiría en confrontación dura entre estos grupos y el Estado y el resto de la sociedad.
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Según el estudio, las mujeres están presentes en forma mayoritaria cuando se trata de pobreza y trabajo pero están prácticamente ausentes cuando se trata de poder y esferas de decisión. Esa es la principal conclusión del Informe respecto de la problemática de género en su relación con la democracia y la política. Como lo han demostrado diversos estudios, la participación de las mujeres en Bolivia en relación con la de los hombres en las esferas de decisión política es estadísticamente insignificante. Ellas están ausentes tanto de las esferas de decisión gubernamental como de las partidarias y sociales. El ámbito de la política continúa siendo masculino, lo que no puede ser atribuido solamente al hecho de una presencia mayoritaria de hombres en él; se trata, ante todo, de un problema de poder cultural.
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En un contexto general, el tema del gas aparece ante los líderes a la vez como una oportunidad y como una amenaza. Oportunidad, por el acceso a nuevos recursos que podrán invertirse en promoción social y desarrollo de las comunidades. Amenaza, porque los recursos que la explotación del gas deje al país pueden traducirse en nuevas prebendas o en beneficios de grupos económicos particulares, lo que puede agravar, en consecuencia, la brecha social o la desconfianza de la gente hacia los líderes políticos. Justamente por ello el tema del gas debe abrirse al debate y a la deliberación ciudadana con el fin de potenciar el desarrollo humano.
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Finalmente, dadas las tensiones entre los líderes sociales y los políticos, hoy es necesario encontrar una nueva síntesis entre economía, política y sociedad que gire en torno al interés por lo público. Esta puede construirse desde la política, a partir de procesos deliberativos donde las distintas orientaciones puedan discutir sus opciones con equidad en el habla y cuyo resultado sean pactos y acuerdos que promuevan el desarrollo humano.
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Los pobres sienten y viven un proceso de deterioro político, económico y social y reaccionan frente a esto de distintas maneras, desde el fatalismo o el individualismo hasta la voluntad de participación, pero a todos los une una fuerte demanda de dignidad.
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El desarrollo humano no sólo aspira a reducir los niveles de pobreza, sino que busca promover el protagonismo de los propios pobres en los procesos que los lleven a desarrollar capacidades y posibilidades para realizar sus proyectos de vida. Superar la pobreza no es sólo cuestión de recursos económicos o productivos, es también cuestión de respeto cultural y de auténtico ejercicio de ciudadanía. Pobre, para los pobres en Bolivia, no significa únicamente carecer de recursos económicos, sino no poseer comunidad. Se podría decir que pobre, en la Bolivia democrática, es el que no tiene ciudadanía. Por lo mismo, es necesario considerar la subjetividad cotidiana de los pobres, conocer sus percepciones y orientaciones, ver cómo se ven a sí mismos, al resto de la sociedad y al poder político, y cómo valoran los factores institucionales y sociales que inciden en su situación. El enfoque privilegia el nivel local y el sectorial, la pequeña política cotidiana, pues es allí donde anidan las grandes limitaciones de la democracia y el desarrollo en Bolivia. No son pocos los testimonios que recogió el Informe sobre este tema.
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Los pobres, desde su subjetividad, sienten y viven intensamente un proceso de deterioro político, económico y social, y reaccionan frente a él de distintas maneras que van desde el fatalismo o individualismo hasta la voluntad de participación y deliberación. Hay claramente una demanda instalada de ciudadanía articulada sobre todo alrededor de la búsqueda de dignidad. La gente pobre quiere ser respetada en todos los planos de su vida cotidiana. La exigencia de dignidad es, pues, tanto una condición de la ciudadanía como una tarea de la política. Sólo una ciudadanía activa, impulsada por la demanda de dignidad, permitirá a los sectores excluidos transformarse en actores centrales del desarrollo humano definiendo políticas y estrategias, pero sobre todo devolviendo la dignidad a aquellos que les fue arrebatada o que nunca lograron tenerla.
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La pobreza, vista por los propios pobres, asume un carácter multidimensional. Se la vincula a la falta de ingresos y de empleo estable, la poca educación, la alimentación inadecuada, la migración o el abandono de la comunidad, pero también con características menos corrientes como el abuso o el engaño por parte de las autoridades, la desunión en la comunidad o el desconocimiento de derechos. Los pobres son pragmáticos: sólo creen en resultados. Estos múltiples factores no se presentan aislados, sino que están estrechamente vinculados unos con otros, de modo que forman un tejido complejo de percepción que articula distintas dimensiones a la vez. Analíticamente, se separarán distintos planos de percepción para profundizar el enfoque, pero no se debe olvidar que únicamente en la complejidad articulada de los diferentes factores se comprenderá el conjunto de la problemática.
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También es multidimensional la crítica de los pobres a la política. La política y los políticos son percibidos como incapaces de solucionar los problemas de la gente y de liderar el desarrollo del país. Igualmente, se critica a la política como un sistema conspirativo de lucha interna y corrupto, que no permite acuerdos ni direccionalidad clara. También es reiterada la crítica al patrimonialismo cerrado que no deja participar a otros actores en la escena política. Muy relacionada con esta tendencia está la crítica al hecho de que los políticos no conocen la realidad ni la pobreza de la gente. Además, se tiene una fuerte percepción de promesas incumplidas, es decir, de contenidos en las campañas electorales que nunca se cumplen luego en el espacio concreto de la vida cotidiana. Para los pobres urbanos, la política es principalmente una forma de empleo y, en menor medida, un mecanismo de representación o procesamiento de demandas.
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Con relación al Estado, las opiniones expresadas por los pobres pueden agruparse en aquellas que valoran y reconocen los esfuerzos de ampliación de la oferta de servicios sociales realizados en los últimos años y aquellas que enfatizan el carácter excluyente de muchos de estos esfuerzos. Sin embargo, incluso en los casos con percepción positiva, hay un fuerte énfasis en la demanda de acciones que resuelvan los problemas de carácter productivo y económico que afrontan estas familias. Al mismo tiempo, hay una crítica al tipo de proyectos que impulsan las autoridades que no corresponden a las expectativas de las poblaciones.
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Con relación a la demanda de dignidad, el sentimiento de falta de respeto en la vida cotidiana por parte de los funcionarios públicos es generalizado entre los pobres. Existe una clara sensación de frustración ante los sistemas de representación, lo que explica el permanente reclamo de que los líderes emerjan directamente de la comunidad. En el caso de las mujeres, esta falta de dignidad se percibe como desfase entre su alta responsabilidad en la reproducción básica de la sociedad y su baja representación e introducción en la política pública. Sienten, en general, su dignidad doblemente avasallada cuando son humilladas en sus protestas y en las agudas disimetrías que padecen en las relaciones de poder en todos los niveles.
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Con relación a las orientaciones para la acción, existe una preferencia por involucrarse en los espacios locales, donde se quiere participar en el control de lo público, y sólo se puede hacer desde la participación de la comunidad. La gente desea saber qué sucede con el dinero en el ámbito local, cómo se administra lo público y cómo se puede colaborar para mejorar las cosas, pero quiere tener certeza de que lo que va a hacer tendrá beneficios y estará directamente vinculado con sus necesidades.
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El trabajo con los grupos focales ha permitido reconocer y distinguir cuatro opciones entre los pobres. La primera es la opción estatista, es decir, la idea de que son el Estado y la nueva tecnocracia estatal quienes deben solucionar los problemas. En esta opción, los pobres se ven como beneficiarios pasivos. La segunda es la fatalista, que revela tanto la renuncia a la acción colectiva como a la solución estatista (resignación de tipo religioso, refugio cerrado en la comunidad y ausencia de visión de futuro). La tercera es la individualista, que no reclama intervención del Estado para la solución de los problemas y descansa en la alta capacidad de la acción individual, sin considerar proyectos colectivos. Y la cuarta opción es la comunitarista, que exige una alta capacidad de acción colectiva, con una intensa participación de la comunidad.
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En este ámbito posiblemente una salida deliberativa, que construya un espacio público donde las distintas personas puedan dialogar y donde los derechos ciudadanos sean igualitarios para todos los miembros de la comunidad política, permitirá restituir la confianza de los pobres en la política e infundir en ellos un sentimiento de dignidad recuperada y comprometerlos a participar como actores en el logro de mayor desarrollo humano. Un espacio donde la palabra de cada persona tenga el mismo valor y el otro sea considerado como igual. Es decir, una comunidad política.
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En Bolivia existen importantes capacidades políticas que pueden impulsar el desarrollo y la democracia, pero están distribuidas en la población de una manera dispersa. Sin embargo, a través de procesos deliberativos públicos y con metas orientadas hacia un bien común, estas pueden sustentar el desarrollo humano.
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La información revelada permite plantear que en Bolivia existen distintas capacidades políticas que, orientadas hacia un objetivo de bien común, pueden sustentar el desarrollo humano. Existe capital social, compromiso con el país, una relativa confianza institucional y, finalmente, una importante proporción de gente que tiene una actitud comprometida con el cambio y disposición a la deliberación. Evaluando en su conjunto estas capacidades políticas, solamente un 5,6% de los bolivianos no tiene ninguna; la mayoría (80,1%) tiene al menos tres de estas capacidades, mientras que 14,2% reúne cuatro o más de ellas.
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Sin embargo, la heterogeneidad del país en términos socioeconómicos y socioculturales y los resultados de la encuesta indican que si bien estas capacidades políticas son muy importantes, están dispersas entre grupos socioeconómicos y socioculturales, entre diferentes áreas y regiones y entre distintas generaciones. Incluso varias de estas capacidades a veces se bloquean entre sí.
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El procesamiento de la encuesta permite distinguir claras tendencias contrastantes en las orientaciones de la población boliviana que, además, se agudizan en el actual momento de crisis. Entre ellas destaca el escaso compromiso con la situación del país de los grupos socioeconómicos más beneficiados y la disociación que hacen entre su prosperidad individual y la visión de la crisis general. En contraste, existe un compromiso de las clases más desfavorecidas, que tienden a vincular directamente su futuro con el del país y que, por lo mismo y a pesar de todas las adversidades que afrontan, aún creen en él. Tal contraste es una barrera que impide promover la idea de un desarrollo nacional compartido. Da la impresión de que cualquier política que persiga integración nacional y cohesión social tendrá que buscar, antes que nada, encuentros entre los que tienen diferentes apreciaciones para construir a través del diálogo la idea de una Bolivia posible.
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El desarrollo humano requiere conjugar altos niveles de capital social, confianza institucional, disposición a deliberar y bajos niveles de fatalismo. Sin embargo, estas capacidades políticas son muy heterogéneas en la sociedad boliviana. Así, en el mundo rural es importante el capital social, pero relativamente débil el nivel de confianza institucional. El fatalismo es más fuerte entre las personas con bajos niveles educativos en las áreas rurales y en grupos etarios que superan los 55 años. El Oriente boliviano y sus zonas rurales son las que mejor integran la ecuación, mientras que en las ciudades el capital social de la gente y sus niveles de confianza institucional tienden a disminuir, aunque, por otra parte, en ellas es menor el nivel de fatalismo y mayor la disposición a la deliberación (probablemente porque su población cuenta con mayor acceso a servicios, a educación, a comunicación y a información). A mayor nivel educativo, menor es el fatalismo y mayor la disposición a la deliberación. A menor nivel educativo, mayor es el capital social y el compromiso con el país. Donde existe compromiso con el país en general no existe disposición a la deliberación y viceversa, tendencia que cruza a distintos grupos socioeconómicos, niveles educativos, regiones, generaciones y géneros.
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Tal heterogeneidad reclama a la política hacer una diferenciación de enfoque y énfasis según las debilidades y fortalezas en cada grupo. Esto implica que la política debe adecuarse a las especificidades locales sin perder de vista una visión nacional de desarrollo de capacidades políticas. Una vez más, el todo no es igual a la suma de las partes.
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Desde el punto de vista del desarrollo humano resulta crucial dotar de capacidades de acción a los grupos más pobres y excluidos. En este sentido, el manejo de códigos de modernidad como una educación moderna que acompañe los cambios en el mundo rural podría constituir un importante impulso para que el estigma del fatalismo revierta en conjugar el compromiso con el país con mayor disposición a participar en espacios de deliberación.
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Existe, a su vez, una relación sinérgica entre la equidad y la disposición a deliberar donde ambas se alimentan recíprocamente. Por un lado, mientras las personas se sientan discriminadas, excluidas o víctimas de la inequidad social y económica, su capacidad deliberativa será menor. En ese sentido, factores de exclusión sociocultural, socioeconómica, generacional o de género, así como una falta de credibilidad de la gente en las instituciones como genuinas garantes de la equidad en los procesos deliberativos, constituyen enormes barreras para la deliberación como potencial de transformación política. Pero, por otro lado, cuanto más se comprometan los pobres en instancias deliberativas, mayor equidad habrá en las acciones y decisiones que surjan de dichas instancias. Esto lleva a plantear la importancia de una institucionalidad fuerte, legítima y fundada en valores de equidad como promotora de procesos deliberativos.
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A pesar de que la capacidad de acción colectiva —desde la perspectiva de la ciudadanía— se encuentra fragmentada y desarticulada, puede potenciarse y articularse si se avanza en una nueva sintaxis política. Una sintaxis que articule las potencialidades de las personas y las comunidades, y que expanda las capacidades de la gente para que, desde sus valores y aspiraciones, afronte mejor los cambios y los riesgos de un mundo cada vez más globalizado.
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La situación de inflexión compleja que vive Bolivia necesita de respuestas también complejas, que necesariamente tendrán que estar asociadas con un aumento de las capacidades reflexivas de la sociedad, sus liderazgos y sus técnicos. Esta capacidad reflexiva constituye un proceso permanente de aprendizaje, a partir del cual el país se enriquece con miradas de futuro y caminos para plasmar tales ópticas en la práctica.
Precisamente el último capítulo del Informe elabora cuatro escenarios en función de variables socioeconómicas y políticas. El primer escenario es de caos, caracterizado por una fragmentación extrema de conflictos; el segundo es inercial, y su rasgo básico es la relativa manutención de la situación actual; el tercero es de reforma limitada, cuyo rasgo fundamental es una modernización parcial de la política y la economía; el cuarto es de reforma ampliada, cuya característica básica es un desarrollo socialmente incluyente asociado con una democracia deliberativa. El anexo al final de la presente sinopsis esquematiza dichos escenarios.
En el texto que sigue se desarrollan algunos lineamientos de políticas tomando como referencia el cuarto escenario, ya que los otros escenarios no conducen a un desarrollo humano sostenible y además a lo largo del Informe se ha enfatizado la necesidad de ampliar espacios de deliberación hacia toda la sociedad boliviana. La deliberación, en esta perspectiva, constituye la forma de conjugar la ciudadanía democrática con el aprendizaje reflexivo. Allí se juega, cabalmente, el desarrollo centrado en la gente.
La idea que organiza esta parte considera que la profundización de una renovación de la política es fundamental para la democracia, renovación que necesariamente debe sustentarse en una cierta ética del desarrollo. El cambio se expresaría en tres niveles: un Estado moderno, un desarrollo económico socialmente incluyente y una nueva sintaxis de acuerdos y resultados.
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Se parte de la idea que el futuro de Bolivia puede descansar en una renovación de la política. Se trataría de generar las condiciones políticas para que un nuevo patrón de desarrollo humano sea posible, que será viable si los líderes políticos y sociales concuerdan con él. En este contexto, es fundamental el fortalecimiento del sistema de partidos que, además, tiene que estar asociado con un mejoramiento sustantivo de la participación ciudadana. En síntesis, un salto en el desarrollo humano implica una inversión estratégica en la política.
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Avanzar en este proceso e imprimirle sinergias positivas requiere, a su vez, fortalecer las capacidades políticas de los diversos actores de la sociedad civil. Los líderes políticos y sociales tienen en ello un rol de primera importancia, no sólo porque es un fin de la democracia, sino también porque ellos podrán, por esta vía, mejorar su propia capacidad de acción, incrementar su legitimidad ante la ciudadanía e proporcionar mayor sustancia a la oferta de proyectos.
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Lo anterior plantea un desafío tanto ético como práctico. Se trata de construir una nueva "ética del desarrollo" en función del concepto de bien común. Resulta fundamental que los bolivianos se pregunten acerca de qué tipo de sociedad sería aceptable y posible, aquella en la que deseen vivir y formar a sus hijos. Cuáles serían los lineamientos críticos de orden moral y ético que la sociedad se puede proponer y aceptar para sí sin subordinarse a una lógica mecánica de crecimiento o de estabilidad macroeconómica. La deliberación, en este sentido, puede constituir un magnífico recurso para que la misma sociedad discuta sobre las posibilidades, las opciones y los sentidos de los cambios. En esta perspectiva, parece elemental asumir con la mayor responsabilidad posible dos demandas sentidas por todos: dignidad y confianza, que deben restituirse para promover las capacidades políticas, pero que a su vez se restituyen dinámicamente ampliando los espacios deliberativos. La dignidad alimenta la autoconfianza y esta es requisito para la confianza en los otros. Así pues, reconocer la dignidad de las personas y recomponer la confianza en la sociedad constituyen condiciones fundamentales para emprender el desarrollo humano.
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La dignidad es un fin y un medio para el cambio: un fin por ser un derecho humano en sí; un medio porque facilitará el desarrollo de la autoestima, tan importante para comprometerse activamente con los procesos de cambio y asumir constructivamente el actual momento de inflexión. Se tendrá que promover la dignidad en los distintos ámbitos públicos y privados; a nivel macro y micro; cotidiana, sectorial y territorialmente. Se debe buscar un trato de mínimo respeto entre iguales y acabar con el paternalismo tan perjudicial para el desarrollo, así como garantizar la igualdad de derechos y el acceso al ejercicio ciudadano entre las personas independientemente de los niveles de educación, salud, ingreso o estatus adscrito.
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Lo anterior podría traducirse en políticas concretas que tengan como fin último asegurar la dignidad y también en imaginación política para idear dinámicas virtuosas en las que dignidad ciudadana, legitimidad institucional y distribución de oportunidades de desarrollo se alimenten entre sí.
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La confianza, por su parte, es requisito y proceso de construcción social e institucional fundamental para el desarrollo. Confianza en el otro social, en el otro político, en el otro cultural y en las posibilidades de futuro. Confianza que otorga credibilidad a las palabras del otro, que lo valoriza en sus capacidades, que es la base de compromisos y proyectos compartidos. Confianza que hace posible la reciprocidad a través de reglas, la inversión productiva y la disposición a comprometerse. Pero también confianza que surge de la transparencia, la rendición de cuentas y el cumplimiento de acuerdos.
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Conforme a los hallazgos empíricos del presente estudio, la confianza sólo se recuperará en función de resultados de desarrollo y conductas ejemplares de las autoridades. En Bolivia es fundamental crear una mayor legitimidad institucional basada en la participación de la gente en la construcción de los resultados. Para que esto tenga éxito no basta con políticos ilustrados o asesores idóneos, sino amplias deliberaciones en las distintas esferas de la vida pública y privada. Se trata, en definitiva, de aumentar socialmente los niveles de accountability tanto desde la administración pública central y local como desde los medios de comunicación de masas.
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¿Cómo sembrar y cosechar confianza? También aquí se requiere imaginación política. En primer lugar, el sistema educativo y los medios de comunicación pueden impulsar programas y campañas que giren en torno a la confianza. En segundo lugar, esta puede estimularse en programas informales de educación, desarrollo comunitario y capacitación para el trabajo. En tercer lugar, es fundamental el ejemplo que puedan brindar los líderes sociales y políticos, mostrando que su trabajo gira mucho más en torno a la representación de grupos sociales que en torno al clientelismo o al prebendalismo. En cuarto lugar, la confianza se construye en el cumplimiento de acuerdos productivos entre agentes distintos. Finalmente, la confianza se infunde en la atribución de responsabilidades a la gente en distintos aspectos de la vida comunitaria.
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La cultura cívica de la dignidad y la confianza se tendrían que alimentar correlativamente con un estado de lo público y con estrategias de desarrollo socialmente compartidas, tanto en el plano económico como en el institucional. En este sentido, parece fundamental aumentar las capacidades democráticas de los distintos actores del desarrollo, como también empezar a plantear un nuevo orden estatal en función de un fortalecimiento de la responsabilidad pública.
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En esta perspectiva, un problema fundamental que debe ser resuelto es el acceso de las mujeres a las esferas políticas y de decisión. Sin embargo, la problemática sobrepasa los números y abarca de manera fundamental la calidad de esa participación. El problema no es sólo cuantitativo; es necesario enfocarlo en la calidad, efectividad e impacto de la participación de las mujeres en la política. Los problemas de género no desaparecen cuando las mujeres logran ingresar a los dominios de poder, sino que, por el contrario, estos apenas empiezan con el ingreso de las mujeres a estas esferas. Las prácticas masculinas que gobiernan el juego político son un desafío permanente en la lucha de las mujeres por mejorar su influencia en el logro de una sociedad más equitativa. La inequidad en las relaciones de género y la no participación generalizada de la mujer en múltiples ámbitos de la ciudadanía constituyen un límite estructural del desarrollo humano en Bolivia. La deliberación de las mujeres y de la sociedad en una lógica de desarrollo humano sería un recurso formidable para promover la equidad y la participación.
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El Estado moderno, además de mejorar su capacidad de gestión, debe orientarse hacia lo público, entendido esto como bien común. El Estado puede subordinarse a la democracia y buscar en la sociedad y en la economía una cultura de competitividad empresarial y un mayor nivel de integración y cohesión social, particularmente con los grupos más pobres y excluidos de la sociedad.
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El Estado que trabaja por lo público necesariamente tendría que realimentar la capacidad de acción de los actores del desarrollo y participar en acuerdos que emerjan de experiencias deliberativas.
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En esta perspectiva, y especialmente en esta coyuntura de cambio e inflexión, el Estado puede, como resultado de pactos, plantear políticas "de Estado" al menos a medio plazo. El Informe de 2000 había detectado un consenso nacional para resolver temas de modernización pendientes que tienen que ver con la construcción de instituciones fuertes y legítimas para disminuir radicalmente la pobreza y lograr infraestructura sólida para el desarrollo económico.
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Para impulsar este tipo de políticas, el Estado podría consolidar y profundizar procesos de descentralización a nivel local. Resulta fundamental, por una parte, crear una sinergia entre capital social y cultura institucional en los municipios de Bolivia y, por otra, desarrollar espacios participativos a nivel urbano. El Estado debe prestar especial atención al crecimiento del malestar ciudadano, sobre todo en el eje urbano del país.
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Asimismo, las reformas de descentralización han dejado pendientes la vertebración entre lo local, lo regional y lo nacional. Una política centrada en el desarrollo humano debería promover una amplia discusión al respecto, poniendo especial énfasis en los municipios, ya que estos constituyen los espacios más genuinos de articulación entre la sociedad y el Estado.
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Lo local también cobra especial relevancia en los procesos de globalización en curso, sobre todo en la medida en que lo territorial se constituya en una suerte de bisagra entre las mismas redes locales nacionales y las redes virtuales en la sociedad red.
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En este contexto, el Estado, aunque en los hechos tiende a perder soberanía, puede tratar de ampliar su campo de acción en la globalización. De esta manera, una sólida cohesión social interna, impulsada por políticas orientadas a un desarrollo socialmente incluyente, puede resultar el mejor recurso del Estado para actuar en un mundo cambiante e incierto. Con todo, los estudios sobre el Estado en la globalización son aún muy precarios en Bolivia.
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El desarrollo o la modernización incluyente, como se ha venido argumentando en el Informe, constituye una formidable herramienta de cambio con equidad. Ello implica repensar los beneficios de la inserción externa a fin de que sean proactivos desde el punto de vista de la integración social, la difusión del conocimiento para la productividad y para la vida y la democratización del bienestar. Implica, también, ampliar hacia los sectores más pobres o vulnerables el acceso a la capacitación, al crédito, a los mercados y a la protección social. Implica que los círculos viciosos de la reproducción de la pobreza reviertan en los campos de la educación, el empleo, la salud y la cultura. Implica la capacidad de traducir el valor de la diversidad cultural en las opciones reales de distintos grupos culturales para realizar sus proyectos de vida. Implica, como se señala reiteradamente en el Informe, construir relaciones sinérgicas entre la ampliación de la democracia y la humanización del desarrollo. Bolivia sobre todo necesita reconstituir una cohesión social nacional sobre la base de sus propios valores culturales e históricos. La idea de unidad y los valores de diversidad y equidad en la diferencia, como se concluyó en el Informe del desarrollo humano de 2000, son cruciales a la hora de pensar un futuro con identidad.
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Un ejemplo de desarrollo económico socialmente incluyente puede darse a partir de las formas en que se invierten los recursos procedentes del gas. La industria energética asociada con el gas natural y otros recursos naturales puede constituir una maravillosa oportunidad para promover un desarrollo centrado en la gente. Para ello es necesario pensar estratégicamente la explotación del gas y cómo el país puede capitalizar las concesiones en hidrocarburos e invertir los recursos. Es posible institucionalizar un fondo de competitividad para que los recursos que provienen del gas permitan modernizar otros campos de la economía nacional, así como repensar un fondo de inversión social con recursos del gas que no sea un mero paliativo para los pobres frente a las crisis, sino realmente una forma de capitalizar a los sectores más precarios y vulnerables del sistema productivo mediante educación, créditos y eslabonamientos con la economía moderna.
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De todas formas la modernización sería muy frágil si no estuviese promovida por acuerdos de cooperación entre el Estado y los diferentes actores políticos y sociales del desarrollo. Como se ve a lo largo del Informe, hay demandas de integración social instaladas en una multiplicidad de actores, sobre todo en los grupos más excluidos. Sin embargo, no se ha logrado convertir tales demandas en estrategias legítimas, participativas y eficientes que promuevan dicha modernización. La ley de participación popular, el diálogo municipal en relación con los programas de lucha contra la pobreza iniciados en el año 2000 y el consenso empresarial latente para resolver los temas pendientes de la modernización, registrado en el Informe de Desarrollo Humano en Bolivia 2000, constituyen antecedentes significativos.
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Los líderes políticos son conscientes de la necesidad de profundizar las reformas en función del desarrollo social. En el mismo sentido, los líderes sociales están preocupados por satisfacer las necesidades mínimas de empleo y de bienestar que demanda la gente, así como por mejorar los niveles de participación social y de incidir en los resultados del desarrollo. Sin embargo, los espacios de comunicación y diálogo son débiles, accidentados, a veces forzados y, sobre todo, de carácter coyuntural. El Estado y la sociedad civil podrían profundizar, principalmente a nivel local y sectorial, una política de acuerdos y resultados en función de la modernización incluyente, el desarrollo del capital social y la expansión de la cultura institucional.
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Vale la pena insistir en que Bolivia necesita colocar el tema de la pobreza, la integración y la cohesión social en el centro del debate político. Se deben promover los compromisos entre partidos y sociedad en torno a propuestas específicas para incrementar las capacidades de acción de los más pobres y construir pactos y acuerdos para disminuir la pobreza, como condición fundamental para el desarrollo económico e institucional del país. Bolivia tiene la posibilidad de hacerlo.
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En este contexto es necesario construir un diseño institucional de gestión moderna que trate de fortalecer las capacidades políticas y ciudadanas de los pobres, tomando en cuenta las características específicas de cada grupo en cuestión. En esto pueden hacer un aporte importante los medios de comunicación, principalmente aquellos más cercanos a las comunidades, como son las radios locales. Pero también, y en particular, los gobiernos locales tienen que aprovechar el hecho de que gran parte de las orientaciones de los grupos sociales coinciden en valorizar el espacio público local como el más idóneo para plasmar proyectos y comprometerse en la gestión pública. A escala nacional, como ya se ha mencionado, el Estado debe plantearse frente a la ciudadanía como protagonista y conductor de una política que busque avanzar tanto en equidad como en la promoción de competitividades genuinas en las empresas nacionales y transnacionales para que ellas compitan con éxito en el mercado internacional. La competencia política deberá ser el momento y el espacio en que los diferentes proyectos políticos planteen sus estrategias. La gente finalmente decidirá con su voto.
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El capital social de los bolivianos puede convertirse en un importante recurso para promover las capacidades políticas y el desarrollo humano. Sin embargo, ello supone que debe construirse una sinergia entre este capital social y el desarrollo institucional. En este sentido, es especialmente atractivo proponer programas de mutuo aprendizaje entre el mundo rural oriental, rico en cultura institucional, y el mundo andino, poderoso en capital social. Esto, además, fortalecería la integración nacional.
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Se puede crear una conciencia pública sobre la necesidad de fortalecer las capacidades políticas de los ciudadanos en, por lo menos, cuatro planos: el compromiso con el país, la expansión del capital social, la capacidad de adaptarse al cambio y el incremento de las capacidades deliberativas. El Informe ha constatado que existen estas capacidades, pero son escasamente reconocidas por la misma sociedad e incluso por los líderes políticos y sociales. Para promover una línea de desarrollo humano parece importante que la gente sepa valorizarse y valorizar su propia capacidad de acción. Este puede ser otro formidable instrumento para combatir el pesimismo y la falta de compromiso.
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Se debe empezar por reconocer tanto las diversas fortalezas como las múltiples debilidades en la misma sociedad. Existen problemas serios que traban las capacidades políticas prácticamente en todos los estratos sociales de la sociedad boliviana. En gran medida los conflictos y los bloqueos para el desarrollo humano en Bolivia se encuentran precisamente en esas vulnerabilidades políticas de los bolivianos. Por lo mismo, la sociedad tendría que asumir estos problemas endémicos, aunque al mismo tiempo puede afrontarlos con instrumentos que la oferta política, tanto central como local, pueda generar.
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En este ámbito no sólo le cabe un papel a la oferta política. Igualmente útil será promover debates entre intelectuales, artistas y académicos, y ligarlos a los movimientos sociales y a las demandas de la sociedad civil. El debate ilustrado no tiene por qué ser privativo de las elites. Puede ser importante que estas polémicas vinculen la realidad cotidiana de la gente con los cambios en el mundo moderno. Asimismo, fomentar espacios de comunicación entre las ciencias y técnicas duras con las blandas, en función del desarrollo del país, puede convertirse en una importante palanca para promover la modernización incluyente.
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Finalmente, es necesario reflexionar brevemente sobre el rol de los intelectuales y, en general, de las ciencias sociales para el desarrollo. La propuesta de este Informe no responde a una reflexión de "expertos" que darían respuestas técnicas a un conjunto de problemáticas, ni de intelectuales hipercríticos que se limitan a la denuncia sin buscar un futuro a la vez realista y que promueva el desarrollo humano. Esta perspectiva pretende intervenir en el debate público sin sustituir a los actores, sino contribuyendo a construir y elevar su capacidad de acción a partir de conocimientos que son resultado de una investigación de largo aliento. Además, felizmente, en medio de múltiples opciones.
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| Anexo |
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Informe elaborado en el marco del Programa de la Naciones Unidas para el desarrollo. |
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[Fecha de publicación: abril de 2002]
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