Joan Prats - Institucions i desenvolupament a l'Amèrica Llatina…

Institucions i desenvolupament a l'Amèrica Llatina. Un rol per a l'ètica?

Joan Prats i Català

Director de l'Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya
Director dels Estudis de Dret i Ciència Política (UOC)
jprats@uoc.edu

Resum: Aquest treball explora les relacions entre política, institucions i desenvolupament i s'interroga sobre el possible rol de l'ètica. Per a fer-ho parteix d'una teoria ètica fonamentada en els filòsofs morals escocesos que van entendre l'ètica com un producte alhora de la raó i dels sentiments. Avançar èticament implica avançar en coneixement i en sensibilitat. L'article narra el procés que ha portat al descobriment del paper clau que les institucions tenen en la producció del desenvolupament. Així mateix, exposa la lògica del canvi institucional i subratlla que la mediació necessària entre el canvi institucional i el desenvolupament és la política. A partir d'aquí es constata que la política existent és incapaç de produir el canvi institucional necessari per al desenvolupament. Per això, cal reivindicar però també reinventar la política. En aquesta reinvenció resulta necessària l'ètica. L'article acaba donant algunes claus per a la transformació de la política.

"La veritable alegria de la vida és poder servir a un propòsit que tu mateix reconeixes que és poderós... ser una força de la naturalesa en comptes d'un petit, febril i egoista cataplasma d'afliccions i rancúnies que es queixa que el món no es dedica prou a fer-te feliç."
Bernard Shaw

Si darrere el discurs ètic hi ha tant de cinisme, per què hem de continuar parlant d'ètica?

L'ètica és realment rellevant per al desenvolupament? Es pot produir el desenvolupament humà i sostenible a partir de comportaments orientats a la riquesa i el poder i no a la virtut? Poden, alguns dirigents virtuosos, produir desenvolupament ferm i durador en contextos institucionals desincentivadors de l'eficiència, l'equitat i la virtut? Si es disposa de les institucions adequades, es podrà produir el desenvolupament sense necessitat de comportaments ètics?

L'Amèrica Llatina viu una profunda crisi intel·lectual i moral. Tot just s'entreveuen projectes de societat diferents de les propostes dels organismes internacionals –i especialment els bancs de desenvolupament–, convertits potser sense voler-ho en els intel·lectuals orgànics de la regió. I, el que és pitjor, les anomalies a aquesta regla reprodueixen absurditats construïdes amb males imitacions de la pitjor tradició populista. La crisi moral és profunda, també: les democratitzacions moribundes, la globalització i les noves tecnologies en la major part dels països de la regió han concordat amb la pèrdua de confiança en les institucions polítiques, nivells molt baixos de confiança interpersonal i en molts països serioses crisis de governabilitat. La dècada perduda reinterpretada des de l'agenda neoliberal no va il·luminar altra cosa que la il·lusió d'un desenvolupament retrobat en la primera meitat dels noranta, el final de la qual ens ha despertat en una realitat àmpliament coneguda en què cada vegada menys persones poden creure en projectes col·lectius. L'horitzó s'omple de rebel·lions a la recerca de causa, d'oportunitats en les xarxes il·legals globalitzades, de fugides cap a l'emigració i, per sota de tot, de molt dolor humà sobretot concentrat en les dones, els nens i els grups ètnics. Les nostres societats, sempre profundament desiguals, mancades de projecte nacional creïble, corren avui un risc de fraccionament que potser és més gran que mai.

Paral·lelament, al món desenvolupat, als països beneficiaris principals de la transició a la societat informacional i global, sembla que s'hi va inoculant també una crisi moral que provoca una resposta intel·lectual del model de globalització dominant. Ni la raó ni la sensibilitat permeten que ens aïllem del destí de 1.200 milions de persones que viuen amb menys d'un dòlar al dia, ni del destí dels aproximadament 2.000 milions de persones amb unes condicions de vida que s'han anat deteriorant durant els últims deu anys. No es tracta de moviments antiglobalització (durant els darrers anys també han millorat les seves condicions de vida 2.800 milions de persones gràcies, entre altres coses, a la capacitat dels seus governs d'anar-se inserint positivament en els mercats globals), sinó de moviments per una altra globalització capaç d'afrontar els grans desafiaments planetaris de la pobresa, la desigualtat, el canvi climàtic, el terrorisme, la criminalitat, la vigència de drets mínims d'humanitat, les immigracions forçades, les noves epidèmies o l'estabilitat del sistema financer.

Avui a tot arreu els hàbits i les creences van canviant més de pressa que les ideologies i les institucions. El futur ja no és el que era, això és cert, perquè els ideals de progrés –els béns públics– característics del nostre temps no són els que van caracteritzar el benestar socialdemòcrata ni el liberal en les societats industrials. En la societat informacional i global el progrés consisteix principalment a assegurar els béns públics globals, és a dir, la pau, la seguretat, el desenvolupament, la sostenibilitat i la vigència dels drets humans. El món s'ha fet tan interdependent que resulta cruel i suïcida desentendre's del destí dels pobles més desesperats. El risc més gran que plana sobre el món és que l'apatia moral, l'alògia i l'anestèsia malmetin a la fi la nostra capacitat de jutjar, especialment en els privilegiats. El pitjor horitzó és el del creixement d'individus informats però indiferents, intel·ligents però cruels. Els moviments per una altra globalització intenten, en un món atordit pel consum, evitar l'apatia i que s'adormin els sentits. Potser aquesta serà la missió més important dels programes ètics en el nostre temps.

Amb tot, el discurs ètic origina moltes suspicàcies en la comunitat del desenvolupament, i no sense motius. Si l'ètica és realment rellevant per al desenvolupament s'hauria de poder explicitar quina és la seva aportació específica sumada a la de les altres disciplines reconegudes en el tema. Per a això és necessari aclarir el que s'entén per ètica, ja que com deia Bacon la veritat brolla més fàcilment de l'error que de la confusió.

L'ètica com a exigència de supervivència humana

Tot i que personalment em costa imaginar un món sense religió, no em sembla intel·lectualment apropiat fonamentar religiosament les nostres valoracions i normes ètiques. A més d'inadequat és altament perillós: si volem evitar els riscs dels fonamentalismes hem de situar religió i ètica en plans diferents. La història de l'alliberament humà comença amb el laïcisme i la separació consegüent entre religió, d'una banda, i ètica i dret, de l'altra. L'ètica és una exigència de la supervivència i el desenvolupament de l'espècie humana, una dimensió clau de la nostra cultura, que interessa i involucra creients i no creients de tot tipus i que té un sentit total tant quan es té com quan s'afebleix o es perd la fe. El fonament de l'ètica no es troba en la relació dels éssers humans amb Déu, sinó amb el proïsme. Som inconcebibles sense viure en societat i la vida social és impossible sense valoracions i normes ètiques.

Fora d'això, en el nostre temps, no tenim cap constància empírica del fet que les actituds religioses més fervents es corresponguin amb les actituds èticament més meritòries. Fins i tot si ens imaginéssim un món en què s'hagués eradicat la religió, l'ètica continuaria essent una exigència de la supervivència i el desenvolupament de l'espècie humana. Quantes vegades s'ha volgut desconèixer aquesta dada elemental i s'ha pretès, en tots els gulags de la història, substituir l'ètica per la ciència, s'han sacrificat la llibertat i el progrés humà... On és aleshores el fonament de l'ètica? Com sorgeixen i evolucionen les nostres normes i valoracions ètiques?

Per a desenvolupar aquestes qüestions m'instal·laré en els gens ni mica sospitosos filòsofs morals escocesos Hume i Smith, en què molts continuem trobant un dels millors fonaments de les modernes ciències socials. Hume va combatre el corrent del racionalisme constructivista il·lustrat que considerava que la societat pot ser objecte de ple coneixement i de govern perfecte des de la ciència. Com que havia viscut la devastació produïda pels conflictes religiosos del seu temps va entendre positiva l'arribada de la Il·lustració, però es va allunyar clarament dels philosophes i de la seva idea d'una raó rígida i immutable, gairebé un reflex de la divina, que va justificar a la fi la pervivència de les estructures de l'Antic Règim mitjançant la centralització, tal com va observar Tocqueville, sense emprar la coartada intel·lectual que va facilitar als socialismes "científics" de tots els temps.

Davant aquesta raó deïficada, Hume ens proposa que triem la "creença", és a dir, un cert sentit del món produït a partir de la reflexió sobre les nostres percepcions imperfectes de la realitat. Aquesta reflexió que fa brollar la creença es deu a la imaginació i pot ser sempre soscavada per la raó. Les nostres creences no provenen de la raó, sinó de la imaginació. Quan reflexionem imaginativament i construïm un sentit per al nostre món no tan sols expressem les nostres percepcions racionalitzades, sinó que també les ordenem valorativament. Mitjançant la constant aplicació crítica de la raó a les nostres creences fundem l'esperit de tolerància i evitem tot dogmatisme. Una associació política fundada en un sistema de creences té la doble qualitat de superar el dogmatisme i de reconèixer el paper de les valoracions ètiques en la reflexió o imaginació que funda les creences.^[1]

El 1759, estimulat per Hume, Adam Smith des de la seva càtedra de filosofia moral publicava la Teoria dels sentiments morals. Segons Smith les valoracions i normes ètiques es fonamenten en l'experiència de la interacció humana i sorgeixen com un derivat intel·lectual i sensible de la simpatia, l'empatia i la compassió humanes.

"Per més egoista que es vulgui suposar que és l'home, evidentment hi ha alguns elements en la seva naturalesa que fan que s'interessi pel destí dels altres de tal manera que la felicitat d'aquests li és necessària encara que no n'obtingui res, a banda en tot cas del plaer de veure-la. D'aquesta naturalesa és la llàstima o compassió, emoció que experimentem davant la misèria dels altres, sigui quan la veiem o quan se'ns obliga a imaginar-nos-la de manera particularment viscuda... Com que no tenim l'experiència immediata del que senten altres homes, només podem fer-nos càrrec de la manera en què són afectats concebent el que nosaltres sentiríem en una situació semblant... Per mitjà de la imaginació ens posem en la situació de l'altre, concebem que som al seu cos i, d'alguna manera, ens convertim en una mateixa persona; a partir d'aquí ens fem una idea de les seves sensacions, fins i tot sentim alguna cosa que, si bé en menor grau, no és del tot diferent a elles..."^[2]

L'acceptació, l'aplaudiment, el rebuig o l'aversió de determinats comportaments es basen en la nostra raó –per mitjà del judici de conveniència– i en els nostres sentits o sensibilitat –ens dol o ens fa contents o ens eleva. Per això la sanció ètica comporta sempre la doble càrrega intel·lectual i emotiva. La raó és important perquè no experimentem simpatia ni compassió pels sentiments dels altres sense solta ni volta, sinó per la relació entre aquests i la seva motivació i circumstància. No ens alegrem, sinó que compadim amb la felicitat d'alguns bojos. No experimentem el mateix sentiment davant el dolor aliè quan el considerem merescut i quan no.^[3] Sense raó no hi ha valoració pròpiament ètica. Però només amb la raó no n'hi ha prou. El fonament de l'ètica està en la disposició humana de sentir el proïsme com si fos nosaltres mateixos, la qual pot ser conreada com a virtut o anestesiada o corrompuda. Els casos extrems de perversió ètica provenen dels comportaments psicòpates incapaços de patir i de gaudir amb els altres, comportaments que són deguts a alteracions psicològiques individuals però que també són fomentats per estructures socials profundament desiguals que inhibeixen l'empatia o per identitats fonamentalistes que atribueixen valors diferents a la vida humana segons el grup a què pertanyen.

Però hi ha formes menys extremes i més comunes de corrupció moral. Segons Smith, "la disposició a admirar, i gairebé a adorar, el ric i el poderós i a rebutjar o si més no menysprear les persones pobres i de mitjans limitats, fins i tot essent necessàries per a establir i per a mantenir la distinció de jerarquies i l'ordre social, és al seu torn la causa més gran i universal de la corrupció dels nostres sentiments morals".^[4] Adam Smith ha estat interessadament mal interpretat en les seves idees sobre la riquesa, els empresaris i la mà invisible. Segons la seva opinió és moralment reprotxable tota riquesa obtinguda violant "les regles de joc netes". La mà invisible només promou "de vegades" l'interès comú quan es busca el propi interès "per un camí just i ben dirigit". Finalment, defensar la lliure empresa és diferent de defensar els empresaris, ja que aquests, en absència d'institucions que garanteixin el "camí just i ben dirigit" (sobretot la lliure competència), tendiran a fer el seu propi interès a costa de l'interès comú.^[5] I per això Adam Smith considera que el fonament de la societat no es troba ni en la mà invisible, ni en els empresaris ni en la riquesa, sinó en la justícia, el dret i l'ètica.

"...quan preval la injustícia la societat necessàriament es destrueix. La beneficència és un ornament que embelleix, no el fonament que suporta l'edifici, i per això només n'hi ha prou de recomanar que s'adoptin conductes benèfiques, però no s'han d'imposar. Al contrari, la justícia és el principal pilar de l'edifici. Si es tragués, tot l'immens teixit de la societat es trencaria i quedaria només en àtoms. A l'efecte de complir amb la justícia, la naturalesa ha posat al cor humà un sentiment d'abandonament, de temor al càstig merescut, com la garantia més gran que tenen les societats, com a protecció dels seus membres més dèbils, per a aturar la violència i per a castigar el culpable..."^[6]

La justícia es fonamenta en normes generals universalment acceptades i establertes per la concurrència dels sentiments de tots els homes. Aquestes normes estan en última instància fundades en l'experiència del que, en casos particulars, aproven o reproven les nostres facultats morals o el nostre sentit del mèrit i de la conveniència. Originàriament no aprovem o condemnem els actes en particular perquè en el moment en què els examinem s'adiguin o no amb alguna regla general. Al contrari, la regla general es forma amb l'experiència mitjançant el judici moral socialment compartit que fem sobre allò que és acceptable o reprovable d'un determinat tipus d'actes o comportaments.

El judici moral té una doble naturalesa, intel·lectual i sensible. La inducció de regles generals és una operació impossible sense la raó. Si els nostres judicis morals depenguessin només de les nostres emocions i sentiments immediats, tan influïbles pels nostres estats de salut, humor o circumstàncies, la vida social se'n ressentiria, sens dubte. El judici aliè sobre els nostres propis comportaments ha de respondre a regles certes i aquesta certesa només pot ser assegurada per la raó. Però d'això no es dedueix que la norma moral procedeixi exclusivament de la raó, ja que les experiències primàries del que és bo i del que és dolent a partir de les quals la raó elabora les regles generals no provenen d'aquesta, sinó d'un immediat sentit i emoció sobre els comportaments observats. Per això la corrupció moral implica alhora alògia, apatia i anestèsia.

Aquesta doble naturalesa explica també tant la necessitat com la radical insuficiència dels enfocaments purament intel·lectuals o purament sensibles per a la millora ètica dels nostres comportaments. El fracàs dels tecnòcrates rau en la desraó que representa reduir el progrés o desenvolupament humà exclusivament a la seva dimensió unilateral de racionalitat instrumental. Sense indignació moral davant fets irrefutablement indignes falta la passió necessària per a remoure l'statu quo viciat generador de l'apatia moral, l'alògia i l'anestèsia que deixa malparada la nostra capacitat de jutjar. Necessitem la indignació ben informada de tots els Bernardos Kliksberg del món, necessitem actituds profètiques religioses o laiques per a conjurar l'amenaça d'un món tecnificat dominat per unes elits globals i unes classes mitjanes als països centrals insensibles al dolor aliè, a la desigualtat i la injustícia, a la discriminació racial, de gènere o religiosa, o al destí de les futures generacions. S'han de sacsejar moralment aquestes elits i classes mitjanes centrals abstretes en els jos més egotistes, autoerigides en eix del bé, cercadores histèriques d'una seguretat total impossible i només per a elles... amb una propensió alhora a l'alògia, l'anestèsia i l'apatia moral.

Allò que és veritablement rellevant en termes de desenvolupament no és de tota manera el judici o la valoració moral –l'absència d'això és en tot cas greu–, sinó la pràctica individual i social de principis, estàndards i normes més elevats èticament. En totes les societats es produeix una tensió entre el nivell normatiu i el nivell pràctic dels nostres judicis ètics. Mai no ens acabem de comportar socialment de la manera en què pensem que ens hauríem de comportar tots en benefici tant propi com del comú. Aquesta tensió pot resultar extraordinàriament creativa en un context de pluralisme valoratiu i de societats obertes a l'experimentació i l'aprenentatge.

Però el "facin el que jo dic i no el que jo faig" pot assolir extrems socialment patològics enervadors del desenvolupament. Així tendeix a passar en societats com les nostres tan fortament impregnades per la "informalitat". Entre nosaltres les regles generals formals sobre els comportaments correctes i incorrectes han de coexistir amb les regles igualment generals i informals institucionalitzades en el que anomenem clientelisme, prebendalisme, patrimonialisme, mercantilisme... Això explica el doble judici moral, normatiu i pràctic, amb què habitualment ens espavilem tal com fora d'això expressen les enquestes i estudis sobre cultura cívica i política. Per exemple, valorem negativament el clientelisme i el prebendalisme però mostrem comprensió i fins i tot permissivitat respecte a la seva pràctica. Això és degut, sens dubte, al fet que els considerem institucions informalment tan arrelades que no es veu en l'horitzó la seva possible substitució o superació, per la qual cosa la nostra estratègia vital s'ha de desenvolupar dins d'elles.

Aquesta dualitat valorativa i pràctica, és a dir, entre el que valorem com a més just i convenient i el que valorem i practiquem com a necessitat de supervivència o progrés personal, no ens fa immorals per se. El clientelisme o el prebendalisme no són immorals en si mateixos. Hi ha hagut sistemes institucionals que s'hi han basat, dotats de regles generals que establien els límits d'allò socialment considerat correcte. No deixem de desqualificar moralment els seus abusos encara que en comprenguem i n'acceptem provisionalment la pràctica. Quan un funcionari cobra un aranzel il·legal davant la insuficiència radical del seu salari no diem que actua fora d'ètica si el cobrament respon a una necessitat vital i a una regla general encara que sigui informal. Podríem donar infinitat d'exemples. A Espanya durant el franquisme es van formalitzar aquest tipus de pràctiques mitjançant la creació de caixes especials que servien per a retribuir unes determinades categories de funcionaris el comportament dels quals es volia que fos objectiu i previsible.

El que condemnem són els comportaments arbitraris que apliquen ara sí ara no l'aranzel o que l'apliquen en quanties procedents de relacions d'amistat, enemistat o indiferència. El que rebutgem moralment i intel·lectualment és el comportament arbitrari del funcionari, ja que per experiència hem pogut arribar a saber que en l'arbitrarietat dels comportaments públics rau la ineficiència i la injustícia. De la mateixa manera rebutgem l'anomenada "gran corrupció" identificada amb l'acaparament de riquesa per "camins que no són justos ni ben dirigits", si continuem utilitzant l'expressió d'Adam Smith. És important que la denúncia i la crítica de la corrupció continuï i s'intensifiqui, perquè si defalleix encara pot continuar avançant el que el mateix Smith considerava la font més gran de corrupció moral: "la disposició a admirar, i gairebé a adorar, el ric i el poderós i a rebutjar o si més no menysprear les persones pobres i de mitjans limitats".

No es tracta, de cap manera, que practiquem la doble moral. En realitat practiquem només una moral informal que desgraciadament no és la que és capaç de produir desenvolupament. El que fem és sobreviure (llevat dels veritables corruptes que fora de tota regla general formal i informal acaparen riqueses injustament i més enllà de les seves necessitats de supervivència) en un mitjà institucional en què seria suïcida posar en pràctica els nostres esquemes o ideals ètics valoratius. Però és important mantenir-los ben conscients i vius esperant l'oportunitat que esdevinguin els nostres esquemes ètics practicats. Per a fer-ho ens cal produir el canvi institucional. És ara quan resulta rellevant considerar la importància de les institucions per al desenvolupament i el rol de l'ètica en el canvi d'aquestes institucions, és a dir, en la producció de desenvolupament.

Un aprenentatge dolorós: la rellevància de les institucions per al desenvolupament

Aquest autor, després d'acabar de fer un discurs a Hondures sobre la importància de les institucions per al desenvolupament que gairebé ningú no va voler entendre, va rebre el següent comentari d'un dirigent indígena: "Doctor, jo sí que l'he entès: si agafem un d'aquí i el comparem amb un japonès, el nostre no és pitjor; però si n'agafem dos, d'aquí, i els comparem amb dos japonesos, doncs ja sabem per què cada país està on està". El nostre indígena havia copsat que el que fa la diferència en el desenvolupament dels pobles no és la capacitat dels seus individus, sinó la seva capacitat d'acció col·lectiva. Presos un per un els llatins no som menys que ningú, però vistos com a col·lectivitat s'evidencien les nostres manques. Tanmateix, el cabdillisme, el corporativisme, el mercantilisme, el patrimonialisme, la clientelització, el prebendalisme o fins i tot el populisme polític no tenen res de congènitament llatinoamericà; són simplement l'expressió de profundes debilitats de la nostra organització i acció col·lectiva, és a dir, de la nostra institucionalitat. La nostra propensió a desconfiar del col·lectiu i a refugiar-nos en l'esfera familiar, clientelar o corporativa i a projectar-nos des d'ella reflecteix la debilitat del nostre capital social o institucionalitat informal. Tot això té profundes conseqüències sobre el desenvolupament, però només darrerament hem començat a comprendre com i per què.

Fins a ben entrats els anys vuitanta va prevaler el fet d'entendre que el desenvolupament es basava principalment en el desenvolupament de recursos: primer es van emfasitzar els recursos naturals, després els recursos o capital financer unit als infraestructurals o capital físic, després s'hi va afegir la ciència i tecnologia i el capital humà, confiant que, sàviament combinats tots pel planejament i administrats (conforme a la gestió "científica") per experts competents, haurien de resultar necessàriament en el desenvolupament. En els anys vuitanta es van revalorar les polítiques i la gestió pública davant l'evident crisi del planejament i l'administració, però va continuar prevalent una visió instrumental del desenvolupament. Les "bones" polítiques del receptari Washington^[7] ens permetrien superar definitivament el model d'industrialització cap endins, esporgar dràsticament els estats erigits en font de tots els mals i assistir al floriment de mercats cada vegada més complets, eficients i oberts internacionalment erigits en font de tots els béns i dels quals amb el temps brollaria indefectiblement la ciutadania i l'equitat. Continuava prevalent la concepció tecnocràtica i instrumental del desenvolupament que presumia dues coses, falses tant l'una com l'altra: (1) que tenim prou coneixement expert que els pobles tan sols haurien d'aplicar per a entrar al camí del creixement ferm i sostingut, i (2) que podíem prosperar individualment i socialment sense canviar realment ni les regles articuladores de les nostres interaccions ni els models mentals, actitudinals i valoratius subjacents a aquestes regles, és a dir, sense canviar la nostra institucionalitat ni les nostres valoracions i pràctiques ètiques.

Sumari del Consens de Washington de 1989

•Disciplina fiscal. Els dèficits pressupostaris han de ser prou petits perquè es puguin finançar sense recórrer a la inflació.
•Prioritats de la despesa pública. La despesa pública s'hauria de redirigir des de les àrees políticament sensibles —que reben més recursos del que pot justificar el seu retorn, com ara administració, defensa, subsidis indiscriminats i despeses que no produeixen cap utilitat— cap a camps desconsiderats i amb gran retorn econòmic i potencial de millora de la distribució de la renda, com ara salut i educació primària i infraestructures.
•Reforma fiscal. La reforma fiscal exigeix ampliar la base fiscal i escurçar les taxes impositives marginals amb la intenció de millorar els incentius i l'equitat horitzontal sense disminuir la progressivitat real. Millorar l'administració tributària (incloent-hi la tributació dels interessos dels actius situats a l'estranger) és un aspecte important per a ampliar la base tributària en el context llatinoamericà.
•Liberalització financera. Encara que l'objectiu últim és que el mercat determini la taxa d'interès, com en condicions d'extrema i crònica manca de confiança, aquestes taxes poden ser tan altes que produeixin la insolvència de les empreses i els governs; l'objectiu intermedi sensat és l'abolició de les taxes d'interès preferencial per als prestataris privilegiats i l'èxit d'una taxa d'interès real moderadament positiva.
•Taxes de canvi. Els països necessiten una taxa de canvi (almenys per a les transaccions comercials) fixada a un nivell prou competitiu per a induir un creixement ràpid de les exportacions no tradicionals i gestionada de manera que s'asseguri als exportadors que la seva competitivitat es mantindrà en el temps.
•Liberalització comercial. Les restriccions comercials quantitatives haurien de ser ràpidament substituïdes per tarifes aranzelàries que s'haurien d'anar reduint fins a situar-se entorn del 10 per cent (o el 20 com a màxim).
•Inversió estrangera directa. S'han d'abolir les barreres a l'entrada de les empreses estrangeres; s'ha de permetre que aquestes competeixin amb les nacionals en iguals termes.
•Privatització. Les empreses de l'Estat s'han de privatitzar.
•Desregulació. Els governs han d'abolir les regulacions que impedeixen l'entrada de noves empreses o restringeixen la competència, i també han de garantir que les regulacions existents estiguin justificades per criteris com ara la salut, la seguretat, la protecció ambiental o la supervisió prudencial de les institucions financeres.
•Drets de propietat. El sistema legal hauria de proporcionar drets de propietat segurs i sense costos excessius i hauria de fer accessibles aquests drets al sector informal.

John Williamson. (1996, 3-5 de setembre). Treball presentat a la "Development thinking and practice conference". BID, Washington.

El Consens de Washington ha estat criticat des de molts punts de vista: la crítica usual s'ha centrat en els seus continguts o propostes de reforma econòmica; aquesta crítica sovint s'ha confós, a més, amb la constatació del fet que la seva aplicació pràctica no ha produït els efectes econòmics i socials pretesos. Però la clau de la frustració creiem que es troba en un altre registre. S'haurà de reconèixer que algunes de les polítiques de reforma proposades són senzillament sensates. La qüestió és: per què se'n van implementar unes mentre que unes altres no?, o per què es van implementar contravenint el disseny de política establert? Si aquestes preguntes no es responen es corre el risc que altres formuladors amb altres polítiques econòmiques es trobin amb els mateixos problemes d'implementació. No podem continuar suposant que les polítiques econòmiques les fa un dictador benvolent, omniscient i omnipotent com passa quan adoptem una visió normativa de la política econòmica i n'atribuïm els problemes d'implementació a la famosa "manca de capacitat tècnica o de voluntat política".

Quan reconeixem que tota proposta de reforma –i les del Consens de Washington no eren cap excepció– és només el començament d'un procés que és polític en tots els seus estadis (legislació i implementació, incloent-hi l'opció per un tipus i un altre d'agència administrativa i de la seva forma d'operació), ens podem acostar més fecundament a la realitat. Des d'un punt de vista positiu, la política econòmica es veu com un joc dinàmic, les condicions del qual són incertes i canviants i les regles del qual són construïdes almenys parcialment pels participants a mesura que el joc avança. Cada participant tractarà de manipular l'operació subsegüent del joc per a obtenir el resultat que millor es correspongui amb els seus interessos.^[8] Si s'adopta aquesta simple perspectiva les institucions passen a tenir un rol determinant per a l'entesa de la formulació i l'aplicació de les polítiques.

Els presumptes intel·lectuals del Consens de Washington s'havien mantingut fidels al racionalisme instrumental que va acompanyar la teoria i pràctica del desenvolupament des dels seus inicis. Es tractava d'empaquetar conforme a la millor teoria econòmica prevalent en el moment un mix de polítiques de suposat valor universal implantables urbi et orbi per autoritats dotades de prou voluntat política, gràcies a la repressió si calgués, i de prou ciència, gràcies als consultors internacionals "golondrinos " aportats per les agències internacionals. Altre cop la fe cega en la ciència unida a la idea de progrés a l'estil occidental com a valor universal i a la manca de consciència dels propis límits intel·lectuals i de l'acció col·lectiva produirien resultats calamitosos.

Alguns estudiosos han observat irònicament que si s'hagués seguit el catecisme Washington ni Alemanya ni els mateixos Estats Units mai no s'haurien pogut industrialitzar. El que crida més l'atenció, amb tot, és la força i la convicció amb què aquestes polítiques es van tractar d'imposar per les institucions financeres internacionals, sobretot quan es comparen amb la tolerància i permissivitat amb què van veure la perversió pràctica en el procés polític especialment llatinoamericà. L'ajuda al desenvolupament va rebre –no sense raons vàlides– més crítiques que mai i va disminuir en conjunt dramàticament, encara que es va fer més selectiva i centrada en els països més necessitats, tal com van indicar reiterats informes de l'OCDE/CAD. L'opinió pública dels països donants registrava evidents sentiments contradictoris que exigien un replantejament radical de les polítiques d'ajuda. Aquesta també es va fer molt més condicionadora dels governs i països beneficiaris. Altra vegada es va creure que si els governs no feien el que havien de fer era per manca de voluntat política i que aquesta podia ser substituïda per la condicionalitat de les institucions financeres internacionals.^[9]

Ha estat un joc en el qual potser ningú no va acabar de creure i que cadascú va aprofitar per als seus interessos estratègics, però que ha produït dramàtiques conseqüències i canvis històrics en les relacions de poder dins els països en desenvolupament i entre aquests i els països centrals. A la vella qüestió social, dramàtica des de sempre a l'Amèrica Llatina, s'hi va afegir el que Louis Emmerij (ponència presentada al seminari organitzat per la CAF a Santa Cruz de la Sierra, Bolívia, el juny de 1999) ha anomenat "la nova qüestió social". S'ha posat en risc de fragmentació tota una regió. Com passa gairebé sempre, entre els més afectats hi ha els qui van seguir més ferventment la doctrina, és a dir, els qui van pensar menys per si mateixos.^[10]

Els mediocres resultats econòmics obtinguts i els estralls socials causats per aquesta aproximació contrasten dramàticament amb els resultats més positius dels països que van creure que no hi havia solució preestablerta i van emprendre el seu propi camí d'aprenentatge. En primer lloc, cal destacar els països del sud-est asiàtic, on el factor institucional resulta sòlidament explicatiu tant del seu desenvolupament com de la crisi financera viscuda i de les maneres de sortir-ne.^[11] El cas que mostra més desviació dels supòsits del Consens de Washington ha estat precisament el més reeixit fins avui: la transició de la Xina –encara en procés– d'una economia estatista a una economia de mercat, sota la conducció d'un partit comunista que ha inscrit en l'última reforma constitucional d'abril de 1999 l'economia de mercat i l'estat de dret per a l'economia com a pilars i valors fonamentals orientadors del nou ordre institucional.^[12]

Ha estat així, a cop d'errors i encerts (que en bona part expliquen el mapa dels 2.800 milions que han millorat i dels 2.000 milions de persones que han empitjorat les condicions de vida en els últims anys), com al llarg dels noranta la comunitat del desenvolupament ha descobert l'ou de Colom de les institucions, la seva rellevància política, econòmica i social, i fins i tot n'hi ha que avui miren de saber la manera de redissenyar-les o canviar-les. Ja no hi ha discurs ni document que no contingui el que hi ha el perill que es converteixi en la "nova panacea": "Put your institutions right" semblaria que és el nou eslògan i fins i tot el fonament de les noves "condicionalitats". Però hi ha una gran confusió, ja que a la pràctica cadascú es refereix a coses diferents en parlar d'institucions, quan sap del que parla. Això és degut en part al fet que les ciències socials manegen diferents conceptes d'institució i al fet que el concepte en si mateix no és senzill.

La bretxa institucional de l'Amèrica Llatina

En el llenguatge corrent les institucions es confonen amb les organitzacions a les quals atribuïm alguna funció o rellevància social. Però aquest concepte d'institució seria perfectament innecessari per a la teoria del desenvolupament. En realitat, les institucions només tenen rellevància per al desenvolupament quan se les distingeix clarament de les organitzacions. Les institucions són les regles del joc formals i informals que regulen la interacció entre els individus i les organitzacions. Les institucions no són coses, la seva existència és merament abstracta, no tenen objectius, encara que acompleixen importants funcions socials. Són el marc de constriccions i incentius en què es produeix la interacció social. Es corresponen amb determinades correlacions o equilibris de poder i viuen i es basen en els nostres models mentals, valoratius i actitudinals. Així mateix, les institucions no tenen res de socialment o políticament neutral. Són formals i informals: les formals es confonen amb les regles del joc legalment o socialment proclamades; les informals, amb les regles efectivament interioritzades i viscudes. A l'Amèrica Llatina gairebé res és el que sembla que és perquè, en molts àmbits, preval clarament la informalitat institucional en contradicció de vegades amb la formal, a la qual anul·la i substitueix en els fets. Per això gairebé tot l'important que s'esdevé a la regió agafa de sorpresa els observadors precipitats. Els nostres actors individuals i organitzats saben sens dubte perfectament de què va el joc i quin llenguatge cal utilitzar en cada ocasió; saben, en definitiva, què correspon fer per a sobreviure i si és possible prosperar. Voler canviar la institucionalitat sense considerar la informalitat –que altres ara anomenen capital social– no tan sols és un despropòsit teòric en les nostres latituds sinó senzillament bogeria o cinisme. Tant el sentit comú com l'evidència empírica i els desenvolupaments teòrics més recents abonen la rellevància de les institucions per al desenvolupament. El poble i els juristes clàssics van captar de sempre la importància de les institucions: és evident que segons la qualitat del joc, segons siguin més o menys els que hi són admesos, segons com sigui el finançament dels seus costos, segons es reparteixin els premis i càstigs d'acord amb el mèrit o el rendiment, segons es permeti més o menys mobilitat en les posicions dels jugadors i dels equips, és evident que segons com sigui tot això s'incentivaran o es desincentivaran comportaments individuals i col·lectius més o menys productius, innovadors, èticament correctes, i acompliments socials més o menys inclusius, eficients, equitatius i sostenibles. Els jurisconsults romans ho sabien molt bé, com ho sabia també el nostre indígena. Tots convindrien fàcilment en el fet que la fortalesa dels pobles depèn de la qualitat de les seves institucions i que la veritable tasca dels ciutadans com a tals és la preservació i la millora permanent de l'ordre institucional. El llegat de Roma a la civilització occidental ha estat el Dret entès com a sistema institucional formal, i d'ell han begut fins avui tots els pobles que han volgut forjar un destí col·lectiu consistent i durable. Els homes –deia Napoleó– no poden fixar la història. Només les institucions ho poden fer. Avui disposem, a més, de proves empíriques que abonen una correlació positiva entre desenvolupament institucional i creixement econòmic. El Banc Mundial ha aplegat diversos estudis que s'han ocupat del tema mitjançant llargues sèries comparatives d'evolució del creixement entre un gran nombre de països. Prenent com a indicadors de desenvolupament institucional la garantia i assignació dels drets de propietat, la garantia de compliment dels contractes, l'existència i fiabilitat de mecanismes de solució de disputes incloent-hi el poder judicial, la vigència efectiva del sistema de mèrit i el grau de corrupció existent, s'evidencia una correlació positiva entre aquests indicadors i les taxes més grans de creixement dels països. Aquesta correlació positiva es continua mantenint quan els indicadors de desenvolupament institucional s'aïllen d'altres factors econòmics com ara la inflació, el comerç, les dimensions del sector públic, els termes d'intercanvi i la seva volatilitat. Hi ha estudis que mostren correlacions també positives entre desenvolupament institucional i manteniment de l'estabilitat macroeconòmica i financera, i entre desenvolupament institucional i tendència a la reducció de la pobresa. Més important encara, hi ha estudis que examinen els efectes de les regles informals, principalment de la confiança, sobre l'acompliment econòmic i troben que la confiança (més que no pas les institucions formals) tendeix a promoure el creixement [Banc Mundial. (1998). Beyond the Washington Consensus: institutions matter. Pàg. 15-17]. On és l'Amèrica Llatina en termes de desenvolupament institucional en relació amb altres regions i amb el seu passat recent? El Banc Mundial mateix indica que, considerant l'índex compost de desenvolupament institucional exposat en el paràgraf anterior, l'Amèrica Llatina llueix al darrere de totes les regions amb l'única excepció de l'Àfrica subsahariana i malgrat els avenços registrats des de l'any 1990. El mateix passa quan es consideren aïlladament alguns indicadors com el risc d'expropiació i d'incompliment dels contractes. També és rellevant que els indicadors de corrupció i de qualitat del servei civil no hagin experimentat avenços significatius. Enquestes fetes al sector privat a escala internacional mostren una percepció que situa l'Amèrica Llatina al darrere d'altres països en desenvolupament, especialment referent a la inseguretat de la propietat i de les persones i a la confiabilitat del poder judicial. Sens dubte les diferències entre països i entre subregions –que no és procedent d'exposar aquí– són molt marcades. Però això no impedeix que es pugui parlar i s'hagi de parlar d'una "bretxa institucional" en relació amb altres regions, malgrat els progressos portats a terme recentment. Millorar la qualitat de les institucions sembla, doncs, un desafiament ineludible per a les polítiques de desenvolupament a l'Amèrica Llatina [Banc Mundial. (1998). Cit., pàg. 18-24]. Des del pla teòric la millor fonamentació que ens consta de les relacions entre institucions i desenvolupament continua essent l'aportada pel neoinstitucionalisme històric de Douglas C. North, que ha estat construït des d'una teoria del comportament humà combinada amb una teoria dels costos de transacció i una teoria de la producció. Es parteix de la consideració tradicional de les institucions com una creació humana per a resoldre les incerteses que sorgeixen en la interacció com a conseqüència de la complexitat dels problemes que cal resoldre i de les limitacions de les nostres ments per a processar la informació existent. Però es descobreix que econòmicament les institucions són importants en la mesura que determinen com és de costós, en una determinada societat, fer transaccions. També perquè afecten els costos de transformació i determinen en gran manera l'estructura productiva d'un país. Finalment, les institucions determinen igualment la quantitat, el tipus i la forma dels coneixements i les habilitats efectivament disponibles en una determinada societat [North. (1991). Institutions, institutional reform and economic performance].^[13]

Per als països en desenvolupament el més greu, amb tot, és que les "males" institucions tendeixen a bloquejar el desenvolupament pel fet d'influir negativament en la quantitat, el tipus i la forma del coneixement i les habilitats socialment disponibles. Com que les institucions delimiten les oportunitats de maximització de les organitzacions, també delimiten la direcció que prendrà l'adquisició de coneixements i habilitats organitzatives. Qualsevol entén que els coneixements i habilitats requerits per a maximitzar la utilitat de les organitzacions en una economia de mercat moderna són bastant diferents dels requerits en un context institucional en què la maximització depèn de sabotejar els competidors, on el treball organitzat estimula l'alentiment o l'abandonament laboral, on els agricultors confien gairebé totalment en la seva capacitat de pressió perquè el govern restringeixi la producció o apugi els preus. L'important és percebre que el tipus de coneixement disponible juga com a dinamitzador o obstaculitzador del desenvolupament. Com que el canvi social necessari per a aquest desenvolupament és altament dependent de les representacions mentals o models subjectius dels actors, l'incentivament d'un sistema inadequat de coneixements tendirà a reforçar l'statu quo institucional. Els actors seran més reticents a captar o acceptar els beneficis assequibles amb el canvi i, al contrari, tendiran a dramatitzar els costos del canvi o la no-necessitat d'aquest canvi.

El desenvolupament com a canvi institucional i la necessària revalorització de la política

Comprendre tot l'anterior és imprescindible per a produir desenvolupament avui. Però potser és encara més important comprendre que la reforma institucional d'un país no es podrà fer per mera voluntat política, ni per canvi planificat ni per decret. El que està implicat en el canvi institucional és ni més ni menys que les regles estructuradores de l'acció col·lectiva, els models mentals, els valors, les actituds i capacitats i els equilibris de poder. Això només pot resultar del procés d'aprenentatge social, el qual en general tan sols es pot donar incrementalment. Les correlacions de què depèn el canvi institucional són excessivament complexes per a permetre'n el planejament vàlid. És aquesta complexitat el que no tan sols fa molt difícil la programació temporal dels canvis, sinó que també produirà gairebé inevitablement canvis no intencionats i efectes imprevistos. El canvi institucional no pot ser només fruit de la voluntat humana com encara defensa el racionalisme instrumental constructivista, encara que com veurem aquesta –i amb ella els sentiments i valoracions ètiques– porta a terme un rol important. Requereix condicions que North ha expressat de la manera següent:

"Les fonts d'on prové la demanda de canvi institucional són complexes. Bàsicament són els canvis en els preus relatius i els canvis en les preferències. Un cop s'ha produït un canvi significatiu en algun d'aquests factors, els actors socials que se senten amenaçats en miraran d'imposar una lectura compatible amb el manteniment de l'statu quo, dramatitzaran els costos i minimitzaran els beneficis que es poden esperar del canvi institucional en qüestió. La demanda de canvi institucional s'articularà si un nombre suficient d'actors socials comparteixen la percepció no tan sols que poden perdre considerables beneficis potencials, sinó sobre tot que veuran seriosament deteriorats els seus beneficis actuals de romandre en l'statu quo. Això no obstant, el canvi no es produirà quan els actors percebin la situació com 'd'equilibri institucional', és a dir, quan, en vista de la força de cada actor social rellevant i dels arranjaments institucionals existents, concloguin a la fi que ningú no obtindrà avantatges clars de la inversió en el canvi institucional.

Al contrari, el canvi institucional s'esdevindrà quan un canvi en els preus relatius o en les preferències porti una o ambdues parts d'un intercanvi a la percepció que poden aconseguir més beneficis canviant els termes del contracte. S'intentarà llavors renegociar el contracte; però com que el contracte és inserit en una jerarquia de regles, la renegociació no serà possible sense renegociar alhora aquestes regles (o violant alguna norma de comportament). En aquesta situació, la part que espera millorar la seva posició de negociació, per a poder-ho aconseguir haurà d'invertir recursos en el canvi del marc institucional dels seus contractes. En aquests casos, el canvi en els preus o en les idees produirà a la fi l'erosió de les regles o institucions vigents i la seva posterior substitució per unes altres."

Les societats més reeixides en termes de desenvolupament són les que han aconseguit anar creant les condicions del canvi institucional permanent. L'èxit de les societats occidentals avançades sembla que rau en el fet d'haver creat un context institucional que ha fet possible nous acords i compromisos entre els actors socials. Les institucions polítiques, doncs, han d'evolucionar per a procurar aquell marc facilitador del canvi incremental. Des d'una perspectiva de governabilitat, consolidar la democràcia no equival, doncs, a defensar, per exemple, l'statu quo d'un simple torn electoral cabdillista o partidocràtic en l'exercici d'un poder en gran part patrimonial, clientelar, mercantilista i arbitrari. Exigeix promoure l'evolució o canvi institucional cap a un sistema de representació i participació política que permeti el màxim d'intercanvis entre el màxim d'actors. És per aquesta via que la consolidació democràtica es correspon, a més, amb l'eficiència econòmica i la integració social.

El reconeixement de la dimensió institucional del desenvolupament comporta la necessitat de redescobrir i revalorar la política en les estratègies de desenvolupament. North ja va assenyalar que una de les conclusions més interessants del neoinstitucionalisme econòmic és que la política i l'economia estan inextricablement relacionades i que no podem explicar l'acompliment econòmic d'una determinada societat sense considerar aquesta relació (North, cit., 1991, pàg. 72). Desgraciadament encara no hi ha prou consciència de la correlació entre la debilitat de les institucions democràtiques i la debilitat de les institucions econòmiques a l'Amèrica Llatina. El discurs democràtic encara està massa allunyat del discurs econòmic i social. Sembla de vegades com si no hi hagués cap vincle estructural entre ambdós, la qual cosa no lliga pas bé amb la necessitat d'una aproximació integral al desenvolupament. Afortunadament es van fent avenços importants en la direcció que considerem correcta tal com mostra el text següent:

"Segons algunes anàlisis economètriques que es presenten en aquest informe, més de la meitat de les diferències en els nivells d'ingrés entre els països desenvolupats i els llatinoamericans estan associades a les deficiències en les institucions d'aquests últims. La falta de respecte per la llei, la corrupció i la ineficàcia dels governs per a proveir els serveis públics essencials són problemes que pateixen poc o molt els països llatinoamericans, fins i tot més que altres regions del món en desenvolupament... L'associació entre qualitat de les institucions i desenvolupament econòmic, humà i social és especialment estreta, en part perquè les institucions estan influïdes pel mateix procés de desenvolupament...

La pregunta que encara no s'ha respost en forma prou satisfactòria és: com es canvien les institucions? Des d'un punt de vista analític cal entendre primer què determina la qualitat de les institucions per a poder escometre després el problema de com s'han de canviar. Les institucions públiques són, per naturalesa, l'expressió de forces polítiques per mitjà de les quals les societats intenten resoldre els seus problemes col·lectius. Per tant, la qualitat de les institucions ha d'estar influïda, necessàriament, per regles i pràctiques del sistema polític. Això no obstant, les relacions entre la política i la qualitat de les institucions han estat objecte de molt pocs estudis, fins i tot entre els organismes internacionals, malgrat les importants implicacions per a les seves activitats. En aquest informe hem decidit d'emprendre, amb un cert temor, el difícil terreny de les ciències polítiques.

La qualitat de les institucions públiques constitueix el pont que uneix el desenvolupament amb les regles i pràctiques del sistema polític. El desenvolupament depèn en bona part de les institucions públiques, però aquestes al seu torn es creen i es transformen en el context generat pel sistema polític. Per tant, no és agosarat afirmar que el desenvolupament econòmic, humà i social depèn de l'existència d'institucions polítiques que facilitin una representació efectiva i permetin el control públic de polítics i governants...

La major part de les democràcies llatinoamericanes es troba actualment en una conjuntura decisiva. L'entusiasme inicial que va acompanyar l'ona de democratització que es va propagar a l'Amèrica Llatina fa més d'una dècada s'ha començat a erosionar i, en molts casos, ha estat reemplaçada per la insatisfacció i el cinisme. A més, hi ha un creixent consens en el sentit que es requereixen reformes institucionals de gran abast per a estimular l'eficiència econòmica i l'equitat social. Ara bé, a diferència de moltes de les reformes anteriors, que van involucrar majoritàriament aspectes tècnics, aquestes reformes no es poden concebre per fora de la política. En poques paraules, qualsevol intent de posar en pràctica les anomenades "reformes de segona generació" estarà destinat al fracàs si no té en compte la política. Així, doncs, la política i les institucions polítiques hauran d'adquirir preeminent importància en els anys venidors."

(BID, Desarrollo más allá de la política, 2000)

El reconeixement del valor i fins i tot de la imprescindibilitat de la política per al desenvolupament remet a l'agència humana, a la nostra llibertat i responsabilitat per la història i, consegüentment, a la transcendència de les valoracions i preferències morals des de les quals, quan es donen les condicions, procedim a la reforma institucional.

Si volem desenvolupament hem de reformar la política

Des d'algunes aproximacions a l'anàlisi econòmica de la política els règims polítics poden ser considerats com a marcs institucionals per a l'intercanvi polític. L'eficiència d'aquests marcs institucionals (també anomenats de vegades mercats polítics) dependrà de la quantitat i qualitat dels intercanvis que permetin. Fer avançar la democràcia significa obrir el procés d'adopció de decisions al màxim possible d'individus i grups socials. Com més mal distribuït estigui el poder d'influir en les decisions polítiques, més dificultats hi haurà per a percebre ponderadament els beneficis i costos tant dels canvis institucionals pretesos com del manteniment de l'statu quo.

Alguns han arribat a proposar que el veritable objectiu de l'anàlisi econòmica ha de ser descobrir els acords institucionals que hi ha a la base de tot sistema de producció i intercanvi per a poder-ne concebre uns altres d'alternatius i viables que millorin l'acompliment econòmic col·lectiu, cosa que no es pot fer sense introduir-hi l'anàlisi política.^[14] En realitat, en tota societat s'esdevé una forma específica de relació entre la política i l'economia que constitueix el principal determinant de l'acompliment econòmic. En les societats actuals la part del PIB gestionada pels governs i la ubiqüitat i dinamisme de les regulacions que aquests imposen contenen les claus més determinants de l'acompliment econòmic. "La teoria macroeconòmica mai no resoldrà els problemes que afronta llevat que reconegui que les decisions adoptades en el procés polític afecten críticament el funcionament de l'economia. Això només es pot fer mitjançant una modelització del procés econòmic i polític que incorpori les institucions específiques afectades i la consegüent estructura de l'intercanvi polític i econòmic".^[15]

El missatge del neoinstitucionalisme econòmic és una bona notícia per a la democràcia liberal: en les condicions actuals les institucions necessàries per a definir i garantir els drets individuals requerits per a un desenvolupament econòmic més gran i millor no tan sols són compatibles sinó que són les mateixes necessàries per a disposar d'una democràcia duradora.^[16] El raonament és senzill: a partir d'una assignació eficient dels drets de propietat (que no consolidi, sinó que impedeixi captures de renda en el procés polític-econòmic), les persones i les organitzacions, per a poder ser econòmicament eficients, necessiten un govern segur que respecti els drets individuals i que generi un entorn de respecte a la propietat guanyada i de compliment dels contractes per mitjà en última instància d'una justícia imparcial.

L'economia no pot funcionar eficientment sense un sistema legal que resulti, en primer lloc, cert i confiable, cosa que només es pot aconseguir per mitjà de la construcció de la institucionalitat inherent a l'estat de dret. És difícil fer inversions significatives en capital fix i a llarg termini sense seguretat jurídica, llevat que es tracti d'inversors que disposin de la protecció dels arbitratges internacionals i del poder de represàlia últim d'algun estat important. Òbviament la seguretat jurídica serà més gran com més legitimitat tingui la llei, la qual cosa abona un sistema de representació política que garanteixi efectivament la participació del conjunt dels grups d'interès en l'elaboració de la legislació. La submissió dels legisladors a un ordre constitucional superior també donarà garanties als estalviadors i inversors davant el risc de diversos tipus "d'expropiació" potencialment realitzables per majories legislatives conjunturals. En el mateix sentit, la submissió de l'Executiu a la llei donarà garanties davant el risc que per mitjà del poder reglamentari i dels actes administratius es puguin modificar arbitràriament les delimitacions de drets fetes pels legisladors. L'ordenació de la funció pública conforme al servei de mèrit assegurarà que els funcionaris malgrat que estiguin subordinats jeràrquicament als càrrecs polítics es trobin principalment subordinats a la llei i que no la puguin incomplir flagrantment pretextant ordre jeràrquica en contra. En fi, l'existència d'una jurisdicció capaç de revisar i d'anul·lar les decisions reglamentàries i administratives i de declarar la responsabilitat civil, penal i administrativa de les autoritats i funcionaris clourà el sistema de garanties dels ciutadans i de les empreses davant el risc d'arbitrarietat, discrecionalitat infundada o il·legalitat de les autoritats executives. L'existència de tribunals civils, penals i laborals independents, imparcials, íntegres i competents garantirà també que els intercanvis entre particulars es produeixin d'acord amb les normes i que es desenvolupi una cultura cívica de valoració del Dret que vagi eliminant els "contravalors" de la nostra pitjor història del tipus "feta la llei feta la trampa".

Res del que s'ha dit és senzill, atès que supera la simple aprovació de lleis formals, que "s'acaten però no es compleixen". Sense garantia de compliment de la llei no hi ha estat de dret vertader. I això significa un procés laboriós i conflictiu però prometedor de construcció institucional per mitjà del qual es van reformant els sistemes representatius i les administracions electorals, es van ampliant, democratitzant i cohesionant els partits polítics i es va millorant el sistema del seu finançament, es van enfortint els legislatius i la garantia de qualitat de les lleis, es va establint un servei civil meritocràtic acompanyat d'una jurisdicció contenciosa administrativa assolible per a tota la ciutadania, es van independitzant i van prenent prestigi les altres jurisdiccions, es va reconeixent el dret de tots els grups d'interès a organitzar-se i a disposar de veu en els procediments legislatius i administratius, es van construint cadastres, registres de la propietat, registres mercantils i agències supervisores a càrrec de funcionaris professionals, imparcials i competents... Necessitem una llarga marxa per mitjà de les institucions que tingui com a esplèndid resultat l'aparició o l'enfortiment de veritables economies de mercat i de democràcies genuïnes que conjuntament provoquin processos d'eliminació de la pobresa i de l'exclusió i impulsin la construcció de la ciutadania i la comunitat nacional.

Partim de la convicció que, davant les promeses sempre fallides de tots els populismes, la millor política social serà sempre donar "veu i vot" als pobres en tots els processos de decisions col·lectives per a assegurar que no se'ls discrimina econòmicament ni se'ls exclou políticament ni se'ls manipula socialment per mitjà del maneig arbitrari dels peanuts d'una despesa social clientelar. Per això l'assegurament de la transparència de la gestió pública, el foment de l'organització i participació dels interessos socials més difusos (consumidors i usuaris, joves, dones, comunitats ètniques i culturals...) i la presència de la mirada atenta d'uns mitjans de comunicació plurals completen democràticament la relació abans enunciada de les institucions de l'estat merament liberal de dret.

L'avantatge econòmic comparatiu de les institucions de l'estat de dret democràtic són bones notícies per als demòcrates. Però aquests pensen que la democràcia es justifica, abans que res, pel fet de ser un projecte moralment superior de convivència cívica i de desenvolupament humà. Aquesta darrera afirmació exigeix un mínim de revenja amb les posicions d'individualisme radical del neoliberalisme i de les seves corresponents versions politicològiques. Perquè encara vivim temps d'exacerbació de l'individualisme i de desconfiança envers la comunitat. La teoria del comportament humà prevalent tant en economia com en politicologia se centra en individus i organitzacions que tendeixen a maximitzar els seus interessos i preferències per mitjà d'intercanvis o interaccions en un context institucional considerat com a exogen a aquests intercanvis. Des d'aquesta visió portada gairebé al paroxisme per l'escola de l'"elecció pública", la governabilitat democràtica consisteix fonamentalment a competir, negociar, construir i mantenir coalicions i formar i implementar polítiques. La cohesió social es limita a una agregació equilibrada i estable d'interessos, que resulta de la força i posició relativa dels actors rellevants. La prevalença de la metàfora de l'intercanvi entre individus i organitzacions maximitzadores d'utilitat (fonamental si no exclusivament econòmica) va esdevenir prevalent en els vuitanta i ha possibilitat la invasió de tots els àmbits de la vida social per l'anàlisi econòmica. Fins a la democràcia tractarà d'entendre's com a "mercat polític", i s'aplicarà el mateix punt de vista en l'anàlisi de l'educació o la família. Fa molt poc un especulador i filantrop conspicu ha denunciat aquesta pretensió i el "fonamentalisme de mercat" que implica com el veritable enemic actual de la societat oberta.^[17]

No desconeixem les aportacions interessants derivades de l'anàlisi econòmica a realitats socials considerades fins fa poc temps extraeconòmiques, però sí que hem de combatre el reduccionisme d'aquestes realitats a la seva dimensió merament econòmica, tot considerant-les com el resultat de simples intercanvis entre maximitzadors d'utilitat. No desconeixem que la metàfora de l'intercanvi ajuda a captar aspectes fonamentals de la vida política i social, com tampoc que la seva insistència en la construcció de sistemes ben dissenyats per a la producció de l'intercanvi polític ha ajudat força a la comprensió i el maneig de l'acció col·lectiva. Considerem, però, que aquesta perspectiva només pot ser útil degudament criticada, modificada i completada. I això principalment per les següents raons elaborades a partir de March i Olsen:^[18]

(1) La insistència a cercar un equilibri que resulti eficient en termes paretians porta a emfasitzar els intercanvis entre els actors existents, sense considerar la seva disparitat inicial quant a riquesa, poder i competències. D'aquesta manera la consideració de l'acceptabilitat de les posicions de sortida se sacrifica a la cerca d'intercanvis acceptables. Les qüestions de redistribució tendeixen, així, a situar-se fora de l'agenda. Però també s'exagera la importància dels ciutadans d'avui en detriment dels del futur. Tot això resulta especialment rellevant per a l'Amèrica Llatina, on els sistemes de propietat forjats històricament no reflecteixen "assignacions eficients de drets" ni de bon tros equitatives, per la qual cosa partir-ne difícilment generarà ni eficiència econòmica ni cohesió social.

(2) No tot l'intercanvi social es pot entendre fet lliurement i des de la lògica de la maximització. Hi ha esferes integrants de la dignitat i llibertat personal excloses de la lògica de l'intercanvi, sobre la base de convencions constitucionals i imatges de la pròpia identitat personal i social. D'altra banda, un gran nombre d'intercanvis es produeixen al marge de la seva voluntarietat i del càlcul d'interessos, pel fet que es consideren intercanvis apropiats o deguts, partint de la posició i del concepte propi del que és socialment necessari.^[19] Disposem a l'Amèrica Llatina d'experiències positives de "convivencialitat" localment, que no s'han de descartar, sinó que s'han de recuperar i afavorir pel fet de ser palanques de capital social tremendament vàlides com a motors de desenvolupament endogen.

(3) En unes determinades circumstàncies un sistema polític merament basat en l'intercanvi, fins i tot funcionant de manera tècnicament perfecta, podria portar a resultats indesitjables des d'un punt de vista moral, com va assenyalar Karl Polanyi. Un nombre creixent de filòsofs polítics insisteix en la necessitat d'un criteri moral per a l'acció col·lectiva. Segons el seu parer, la governabilitat democràtica ha de contribuir no solament a un intercanvi equilibrat i estable entre actors desiguals, sinó també a la justícia. Això implica la cerca de nous equilibris entre actors i interessos, guiada per una idea de justícia i solidaritat que va més enllà de la simple cohesió social. No hi ha garantia que la distribució de la virtut es correspongui amb la distribució de la riquesa, el poder i la competència. Oblidar això ens pot condemnar a agreujar el model de dualització generat a la colònia, la qual cosa a la fi serà incompatible amb la governabilitat democràtica dels nostres països.

(4) El fet d'emfasitzar els intercanvis per a la maximització del propi interès té sens dubte l'avantatge de la consistència amb aspectes reals de la naturalesa humana, però té el desavantatge d'incentivar aquests aspectes de la nostra naturalesa. Algunes filosofies socials situen el càlcul egoista com la base de tota construcció social sana. Però d'altres consideren que aquesta base és una clara autolimitació de la motivació humana. Si pensem que no existeix la naturalesa humana immutable, sinó que aquesta és el resultat fluid d'un procés d'evolució social, el disseny de les institucions polítiques no pot partir d'una naturalesa humana incommovible, sinó de la responsabilitat per construir institucions que n'incentivin l'evolució positiva cap a millors equilibris entre el propi interès i l'interès general. Fixar la naturalesa humana en el model merament "mercantil" no tan sols és una coartada per a la defensa de l'statu quo, sinó una renúncia al progrés humà, que no té fonament històric.

Les consideracions anteriors ens semblen especialment rellevants per a l'Amèrica Llatina perquè, atesos els nivells existents de dualització, exclusió i desigualtat i les tradicions populistes, cabdillistes, corporatives i autoritàries encara presents, enfocar aquí la construcció de la governabilitat democràtica des d'una teoria del neoliberalisme individualista radical no sembla el millor camí. Entre altres raons perquè a la major part dels nostres països la gran tasca pendent és la construcció de la comunitat nacional i la ciutadania plena. I això no es podrà fer sense portar a cap en primer terme la construcció d'unes institucions que, partint del reconeixement del valor dels mercats, no els converteixi en deus ex maquina, sinó que reconegui les seves limitacions i la seva radical insuficiència per a afrontar els reptes globals que la regió té plantejats. El desenvolupament dels mercats pot ajudar, però no garantirà per si mateix la construcció d'una ciutadania plena, lliure i responsable. Això exigirà altres valors addicionals, integrants del que el PNUD anomena desenvolupament humà. Governabilitat democràtica també és, doncs, construir una cultura cívica que no s'esgoti en els valors d'eficiència, productivitat, competitivitat i realització individual, sinó que en comprengui uns altres com els de solidaritat, convivència, compassió, igualtat, dignitat i llibertat, traduïts en projectes personals integradors d'un sistema de deures i d'un sentit de responsabilitat per part de la comunitat.

La reforma institucional que el desenvolupament exigeix i que constitueix l'objecte de la política necessària és un procés extraordinàriament difícil perquè representa canvis en els actors, en les relacions de poder i en els models mentals, és a dir, un procés d'aprenentatge social normalment tens perquè, encara que es tradueixi en beneficis per al conjunt de la societat, és ple d'incerteses i esforços costosos per als guanyadors i de sacrificis inevitables per als perdedors. A més, com que les institucions són formals i informals, la simple reforma legislativa no garanteix l'arrelament del canvi institucional si no és acompanyada d'un canvi en les actituds, valors i competències socials capaç d'inserir en la cultura política les noves regles. I per això es pot dir amb raó que el canvi institucional no es pot fer només per legislació o decret, de dalt a baix, sinó que implica també el protagonisme o la participació activa dels actors actualment o potencialment interessats, és a dir, un moviment de baix a dalt sense el qual no es pot garantir la transformació necessària de la informalitat institucional.

En les condicions específiques de la major part dels nostres països la reforma institucional democràtica és encara més difícil i urgent. És més difícil perquè la mateixa imperfecció democràtica dificulta la qualitat representativa alhora que la participació d'amplis grups de la població que tendeixen a veure's no com a subjectes actius del procés democràtic sinó en el millor dels casos com a simples reivindicants de protecció o d'una participació subordinada als beneficis distributius. Resulta inquietant que, davant la ja impossible o la radical insuficiència de la redistribució estatal i davant la pervivència de les pràctiques patrimonials burocràtiques, les noves democràcies o, millor dit, els seus partits no hagin estat capaços de generar projectes polítics que estimulin l'organització i participació política de la gent. En aquestes condicions no es pot donar als nostres països "l'eficiència adaptativa", que és la que permet la reforma institucional incremental en les democràcies representatives avançades. I com que tampoc no es pot donar cap revolució creïble, correm el risc de quedar-nos sense reforma i sense revolució, però amb un descontentament i una rebel·lió creixents pel fet de no percebre cap llum d'esperança al final del túnel.

És a aquest tipus de cercles viciosos als que al·ludia el president Fernando Henrique Cardoso quan instava per la reforma política, sense la qual, deia en el Cercle de Montevideo, no serà possible ni la reforma econòmica, ni la social, ni la reforma de l'Estat. O les nostres democràcies són capaces de reformar-se o no seran capaces de produir desenvolupament per a tothom, amb la qual cosa deixaran el camp prest per a nous emprenedors polítics el rumb dels quals no necessàriament ha de ser democràtic. Al cap i a la fi, si els demòcrates oficials no es cansen d'identificar la seva imperfectíssima democràcia amb "la democràcia" i la seva seguretat jurídica més imperfecta amb "l'estat de dret", no és estrany que els qui han quedat exclosos sentin a la fi poca estimació per l'una i per l'altre. No són simples temors. El procés veneçolà, el deteriorament colombià, les incògnites argentines i les dificultats de tants països andins i centreamericans expressen processos inquietants.

El risc d'una involució autoritària de nou encuny que viuen o viuran tants països de l'Amèrica Llatina no s'ha d'atribuir als nous emprenedors tan equívocament democràtics, sinó als vells demòcrates incapaços de remuntar el model clientelar, patrimonial, cabdillista i redistributiu en què s'han format i que pretenen continuar utilitzant com a forma de legitimació, això sí, compatibilitzat ara amb l'accés electoral al poder. Confondre les nostres democràcies "inoculades" —com les anomenava el mestre García Pelayo— amb la democràcia és una impostura democràtica davant la qual no hi ha cap altre remei que alçar la bandera i el programa d'un nou radicalisme reformista democràtic. Això és impossible sense la generació de nous i nombrosos lideratges des de tots els àmbits de la nostra vida política, econòmica i social. Això no és pas una tasca fàcil, ja que el nostre sistema polític tradicional ha estat forjat per a inhibir el lideratge innovador, de la mateixa manera que el nostre sistema econòmic tradicional ha estat forjat per a inhibir l'aparició d'emprenedors competitius.

Per què la política per al desenvolupament necessita l'ètica?

No hi ha reforma institucional vertadera sense líders ni emprenedors públics, privats, socials, culturals... capaços de construir i articular les coalicions necessàries, afrontar els conflictes inevitables, arribar als acords convenients i fixar en la cultura cívica i política les noves regles del joc. La teoria del canvi institucional indica que aquest es produirà quan un nombre suficient d'actors percebin que una nova institucionalitat pot substituir la precedent gaudint de més suport i legitimitat (desgraciadament el desenllaç no necessàriament ha de ser democràtic ni positiu per al desenvolupament).

Això pot ser degut a moltes raons que no escau detallar aquí. Davant l'angoixa de l'statu quo institucional, quan les inseguretats de tot tipus es fan insuportables per a la majoria de la població, brollen les oportunitats per als lideratges i emprenedors (no necessàriament positius). N'hi ha prou d'observar la irrupció en un gran nombre de recents processos electorals llatinoamericans de candidats, moviments i actors de tota mena situats fora del sistema polític i de vegades enfrontats clarament amb aquest sistema. Si el sistema polític no s'autoreforma des de dins, fent un difícil harakiri parcial, no és previsible que aquests fenòmens deixin d'anar augmentant. Tampoc no ho és que es pugui expulsar del sistema la mala moneda política. Però en lloc d'alarmar-nos davant seu hauríem de mirar d'entendre'ls, veure'ls alhora com a amenaça i oportunitat, i tractar de donar suport al seu encarrilament democràtic i reformista. Aquesta és la tasca dels lideratges per al desenvolupament democràtic.

A l'Amèrica Llatina hi ha no solament condicions objectives sinó també capacitats subjectives per a la generació de lideratges innovadors. No és cert que els joves es desinteressin de la política, encara que sí que "passen" de la política que se'ls ofereix per la via dels apadrinaments, conxorxes o congressos partidistes tradicionals, cosa que dista de ser un signe negatiu. Si els partits i les seves velles i inadequades cobertures ideològiques no són capaços de mobilitzar no és perquè la mobilització social no sigui possible, tal com demostra l'experiència de tants esforçats emprenedors i innovadors comunitaris, empresarials, culturals i econòmics. La descentralització, allà on no ha quedat empresonada pel patró clientelar de la política tradicional, ha demostrat el seu potencial per a articular entorns generatius de nous actors i positives escomeses amb capacitat a vegades de regenerar les velles estructures partidistes. Facilitar-la mitjançant una correcta i precisa definició de competències, recursos financers i relacions intergovernamentals continua essent una de les tasques més promissòries de la reforma política democràtica.

El que necessitem urgentment és una revalorització i una reinvenció de la política com a responsabilitat compartida entre tots per la construcció i el progrés de les nostres comunitats i nacions i des d'elles d'un ordre internacional més just i vivible. Els grecs anomenaven "idiota" la persona "absent de la ciutat", aquell que es dedicava exclusivament als seus afers privats renunciant de fet a la seva condició de ciutadà. Necessitem estimular una ciutadania activa que impulsi les reformes exigides per al nostre desenvolupament democràtic. Sense ella serà impossible la renovació o substitució dels indispensables partits polítics. Tampoc no podem confiar només en els governs i en la millora de les seves capacitats expertes, perquè el que ens hi va no és principalment la qualitat de les polítiques públiques, sinó la necessitat d'una pràctica política democràtica renovada. Ningú no sap ben bé com es fa això, incloent-hi els experts. Per això ens calen lideratges que dirigeixin processos d'experimentació i aprenentatge social en tots els àmbits de l'existència col·lectiva.

Defensem entendre la política democràtica radical com a conducció de processos d'aprenentatge social. En societats complexes, diverses, amb alta taxa de canvi i amb alt potencial de conflicte resulta absurd pretendre que algú tingui "les solucions" des del simple coneixement expert. Aquest continua essent tan necessari com radicalment insuficient. Cal que els experts i la cooperació tècnica internacional prenguin consciència dels límits de la seva contribució al desenvolupament i que deslegitimin d'una vegada la pretensió de tants governs de "saber" —a vegades gràcies a l'aportació de l'expertesa internacional— el que és necessari en cada moment. Aquest neodespotisme de vegades poc il·lustrat del "tot per al poble però sense el poble" sol portar resultats molt dolents.

El canvi en què consisteix el desenvolupament no es pot imposar des de fora, tot i que sí que es pot facilitar o es pot restringir en gran manera. Ningú que no es vulgui i es pugui desenvolupar serà desenvolupat. No hi ha desenvolupament sense canvi en les maneres de pensar, valorar i d'actuar, i les persones, encara que poden ser forçades a adoptar uns determinats comportaments i a fer servir certes paraules, no poden ser forçades a canviar la seva manera de pensar i valorar. Per a produir millors institucions i capacitats és necessari que els programes de desenvolupament siguin assumits per una coalició suficient d'actors nacionals capaços d'impulsar sosteniblement les transformacions i els aprenentatges obligats.^[20]

El tipus de lideratge o polític que requereix el canvi institucional positiu difícilment pot prescindir de l'ètica, atès el paper exercit pels valors en la transformació institucional positiva. Burns ja ho va expressar clarament: "l'essència del lideratge rau en el reconeixement de la necessitat real, en el descobriment i l'explotació de les contradiccions entre els valors i les pràctiques, en el realineament dels valors, en la reorganització de les institucions i en el govern del canvi. Essencialment la tasca del líder consisteix en l'elevació de les consciències, a induir la gent a prendre consciència del que sent i a sentir les seves vertaderes necessitats tan fortament, a definir els seus valors tan sentidament, que pugui ser mobilitzada per a l'acció transformadora".^[21] En la mateixa línia Heifetz proposa que en lloc de definir el lideratge com una posició d'autoritat en una estructura social, o com un conjunt de característiques personals, resulta més útil en el nostre temps definir-lo com una activitat o tasca adaptativa susceptible de ser empresa des de totes les posicions socials i per qualsevol persona en algun moment en la seva vida. La tasca adaptativa consisteix en l'aprenentatge requerit per a emprendre els conflictes entre els valors de les persones, o per a reduir la bretxa entre els valors postulats i la realitat que s'afronta. La tasca adaptativa requereix un canvi de valors, creences o conductes. L'exposició i orquestració del conflicte —de les contradiccions internes— en els individus i els grups, potencien la mobilització de les persones perquè aprenguin noves maneres d'actuar.^[22]

Necessitem polítics emprenedors en el sentit expressat per Spinoza, Flores i Dreyfus, és a dir, polítics capaços de captar "desharmonies" en les pràctiques socials, de viure intensament aquestes desharmonies com un problema d'identitat o sentit vital i d'actuar com a generadors en un espai col·lectiu determinat d'un procés de transformació de pràctiques socials que produirà noves identitats, significats i regles. Els veritables emprenedors tenen força per a fer història, bo i superant tots els costos d'incertesa inherents a la seva tasca, perquè viuen la desharmonia que descobreixen i decideixen viure per a superar-la transformant-se a si mateixos i transformant l'espai col·lectiu en el qual actuen. Aquests autors consideren que enfortir l'esperit emprenedor no és tant un problema de coneixements com de sensibilitat.^[23]

Hem entrat en un temps històric nou de complexitat, interdependència i mutació sense precedent. El desenvolupament ja no depèn tant del maneig d'un estoc de coneixements de lenta evolució com de la generació d'una capacitat social d'aprenentatge de noves formes i competències d'acció col·lectiva, és a dir, de reforma institucional permanent. En el nou entorn del desenvolupament l'aprenentatge social i la reforma institucional no tenen un punt clar d'arribada. Difícilment podrem dir un dia que ja hem consolidat la democràcia, que hem fet eficients els mercats, equitativa la societat i sostenible el desenvolupament (conceptes que a més són merament històrics i no tenen res a veure amb cap pretesa condició de naturalesa). Cada generació tindrà la seva responsabilitat en aquesta reconstrucció incessant de la nostra història humana, esperem que sense fi.

Malgrat la duresa de la situació i de com és d'ombrívol l'horitzó general, crec que el segle XXI encara podria ser el de l'Amèrica Llatina. Davant el segon centenari de la seva emancipació, mancats de prou resultats dels quals ens puguem sentir orgullosos, no podem construir la necessària confiança col·lectiva sinó entorn d'un programa radical de transformació institucional i ètica genuïnament llatinoamericà. Per a això no podem menysprear sinó reinventar i revalorar transformant radicalment la política com l'acció necessària de cadascú en interès de tots, com a oportunitat per a l'autorealització d'un jo comunitari davant un ego insolidari, com una llarga marxa d'aprenentatge i construcció d'institucions estimuladores de comportaments individuals i organitzatius eficients i solidaris. Aquesta tasca de cap manera està reservada a una elit reduïda i selecta. Els polítics líders i emprenedors que necessitem per a fer-ho no neixen ni es fabriquen en escoles de luxe, sinó que es fan a si mateixos per la determinació moral i racional de ser-ho. No hi ha cap de nosaltres que en algun moment, en alguna situació, no es pugui posar al capdavant i generar un procés d'aprenentatge positiu en el seu àmbit social. Ocuparà aleshores una posició de lideratge, i si ho va fent des de la lucidesa intel·lectual i el compromís pel perfeccionament ètic, durà a terme a més la política que necessitem.



	Notes:

	[1] "Enderroquem també aquesta pretesa raó rígida i immutable; triem la creença, perquè ella és prou forta per a garantir la vida i la convivència, però massa feble per a permetre que en ella recolzi el fanatisme". Félix Duque. (1984). Tractat de la naturalesa humana (introducció). Barcelona: Ediciones Orbis. Llibre I.

	[2] Adam Smith. Teoria dels sentiments morals. Part I, secció I.

	[3] Algunes aproximacions actuals al desenvolupament que emfasitzen exclusivament els factors endògens com ara el baix capital social o les institucions inadequades i fraudulentes, sense considerar la responsabilitat dels factors exògens com ara el règim del comerç internacional, l'arquitectura del sistema financer, el consum de productes il·legals als països desenvolupats o els nivells desproporcionats de contaminació procedents d'aquests, són actituds que tendeixen a culpabilitzar exclusivament la víctima i a anestesiar moralment els ciutadans dels països desenvolupats. En aquests el veritable problema no és el dubte per l'eficàcia de l'ajuda, sinó la manca de prou moviment i compromís cívic per a forçar els governs a incrementar i a reformar l'ajuda alhora.

	[4] Teoria dels sentiments morals. Part I, secció II.

	[5] "Rarament es veurà que s'ajunten els d'una mateixa professió o ofici, encara que sigui amb motiu de diversió o d'un altre esdeveniment extraordinari, sense que les seves juntes i converses s'acabin en alguna combinació o concert contra el benefici comú, amb l'acord d'apujar els preus dels seus aparells o mercaderies". Adam Smith. D'economia i moral (introducció i selecció de Telmo Vargas). San José de Costa Rica: Libro Libre, pàg. 12-26.

	[6] Adam Smith, cit., pàg. 348-349.

	[7] El mes de novembre de 1989 l'Institut d'Economia Internacional va convocar a Washington una conferència sobre "L'ajust a l'Amèrica Llatina: Què ha passat fins ara?", en què es mirava d'establir l'estat de la qüestió tant de les polítiques d'ajust com de les actituds nacionals en relació amb les reformes implicades. John Williamson (1990) va intentar fer un sumari de les coincidències entre els presents en la reunió que aviat va esdevenir, contra la intenció de l'autor, un autèntic manifest per a la reforma econòmica conegut com el Consens de Washington.

	[8] "Des d'aquest punt de vista veiem cada acte de política no com una tria feta per a maximitzar una funció social de benestar sinó com un episodi o jugada dins la sèrie de regles i institucions existents, però admetent un cert marge de llibertat per a fer moviments estratègics que són capaços d'afectar, o alterar, les futures regles i institucions. En aquest sentit les constitucions i institucions en general tampoc no són vistes com si fossin textos sagrats escrits sota condicions ex ante ideals i d'absència de conflicte, mereixedores de consens unànime i proveïdores del conjunt de regles necessàries per a l'elaboració dels futurs actes de política. Contràriament les institucions es consideren contractes incomplets que regulen un món canviant i complex i que contenen algunes provisions sobre els procediments amb què tractarem contingències imprevistes i que estiguin subjectes a esmenes explícites i a canvis implícits produïts per actes de política". A. Dixit. (1986). The making of economic policy. Pàg. 30-31.

	[9] El canvi en què consisteix el desenvolupament no es pot imposar des de fora. No hi ha desenvolupament sense canvi en les maneres de pensar i d'actuar, i les persones, tot i que poden ser forçades a adoptar uns determinats comportaments i fer servir certes paraules, no poden ser forçades a canviar la seva manera de pensar. Perquè els programes de desenvolupament produeixin millors institucions i capacitats cal que siguin assumits com a propis per una coalició suficient d'actors nacionals capaços d'impulsar sosteniblement les transformacions del cas. Les pràctiques de cooperació que es fonamenten en les "condicionalitats" més que en la interiorització, participació i compromís poden tenir efectes perversos inesperats. "En comptes d'aprendre com s'ha de raonar i desenvolupar capacitats analítiques, el procés d'imposar condicionalitats afebleix tant els incentius per a adquirir aquestes capacitats com la confiança en l'habilitat de fer-les servir. En comptes d'implicar grans segments de la societat en el procés de discussió del canvi –amb la qual cosa s'estimula el canvi en la manera de pensar– es reforcen les relacions jeràrquiques tradicionals. En comptes d'enfortir els qui poden actuar com a catalitzadors del canvi en aquestes societats, se'n demostra la impotència. En comptes de promoure el diàleg obert, que és central en tota democràcia, s'argumenta que aquest diàleg és innecessari quan no contraproduent". Joseph Stiglitz. (1998). Knowledge for development: economic science, economic policy and economic advice (address to the World Bank's 10th Annual Bank Conference on Development Economics). Treball a http://www.worldbank.org/ html/extdr/extme/js— abcde98/js_abcde98.html).

	[10] El cas dels països de l'antiga Unió Soviètica resulta tan punyent com grotesc. El PIB de la Federació Russa s'ha reduït en un terç i la seva fragmentació, conflictivitat i desigualtats socials ja emulen les pitjors de les nostres. A diferència de l'Amèrica Llatina, a l'Europa de l'Est i l'antiga Unió Soviètica no mancava consciència de la importància de les institucions i la legalitat per a la generació i l'establiment d'una economia capitalista de mercat. Hi havia plena consciència del fet que l'estat de dret no tan sols exigia reconeixement i respecte dels drets civils i polítics, sinó que aquests, a més, només es podien afermar sobre un teixit econòmic també fundat en l'estat de dret per a l'economia. Tanmateix, tot aquest clima intel·lectual es va dissoldre quan les reformes es van posar en marxa. Va prevaler el càlcul dels beneficis polítics derivables a curt termini de les teràpies de xoc i dels big bangs econòmics. Va resultar passat de moda invocar –com continuaven fent personalitats acadèmiques tan destacades com Douglas North o Mancur Olson– que sense reformes institucionals les privatitzacions i les liberalitzacions portarien convidats inesperats potser horribles i que els equilibris macroeconòmics estarien sempre en situació precària. Va prevaler l'opinió de joves acadèmics, nous polítics reformistes i funcionaris de les institucions financeres internacionals, segons la qual la reforma institucional corresponia a la segona fase reformista. Lipton i Sachs, Fisher i Gelb, Blanchard, Froot i Sachs van produir alguns dels posicionaments més influents del seu temps: en tots es desemfasitzava la reforma institucional. La tesi de la seqüenciació de les reformes amb la postergació de la reforma institucional per al moment en què les teràpies de xoc ja haguessin produït actors i coalicions capaces d'implantar-les es va oficialitzar en l'informe de desenvolupament del Banc Mundial per al 1996 "Del pla al mercat". La veritat és que l'únic canvi institucional reeixit va ser el desmantellament del vell règim. Pel que fa al nou, la Federació Russa s'ha quedat sense pla i sense mercat i els actors sorgits sense constriccions institucionals han creat poderoses coalicions que avui s'emparen en una institucionalitat informal corrupta que impedeix l'aparició de les institucions de la democràcia i el mercat. Tot un rècord. (Una ressenya minuciosa del procés es pot veure a Clement i Murell, 1999).

	[11] La clau de l'èxit d'aquests països no rau tant en la combinació de polítiques que van aplicar, sinó en la capacitat institucional dels seus estats per a formular i implementar coherentment i sostingudament en el temps aquestes polítiques, eludint les pressions capturadores i patrimonialitzadores de potents grups d'interès. L'autonomia de l'Estat –assegurada per una burocràcia legal de tipus weberià– va ser una de les claus de l'èxit no solament econòmic sinó també social d'aquests països. La crisi financera que han viscut darrerament i que tants retrocessos ha produït tampoc no es pot llegir d'altra manera que en clau de governance. Lanyi i Lee (1999) aporten fonaments sòlids a la hipòtesi que les dificultats trobades en aquests països principalment en el maneig dels mercats de capitals es deu a la insuficiència del sistema de governació legal i burocràtic vigent, que va servir, però, per a la seva arrencada inicial. Els autors referits acaben suggerint que, pel que fa a la recerca de governs que enforteixin el creixement i augmentin els mercats, el tipus de règim polític que resulta especialment efectiu en els primers estadis del desenvolupament econòmic pot ser poc adequat per a impulsar la creació d'una economia de mercat més sofisticada. L'experiència asiàtica sembla avalar aquesta impressió, ja que governs paternalistes, autoritaris i amb un règim limitat de legalitat van ser capaços d'iniciar reeixidament l'arrencada econòmica, però han d'evolucionar cap a models més democràtics i amb estats de dret vertaders per a respondre a la necessitat d'una major autonomia dels mercats. En el mateix sentit, Stiglitz expressa que un sistema polític democràtic, en què els líders responen davant el seu electorat, davant un poder judicial independent, davant una premsa lliure i davant la societat civil, resulta menys vulnerable al col·lapse davant les dificultats econòmiques i financeres que un país autocràtic o falsament democràtic (el subratllat és nostre) que imposa restriccions severes a la difusió de la informació i a l'expressió de l'opinió pública. (Stiglitz, cit., pàg. 1).

	[12] L'èxit innegable de la Xina, que, si es mantenen les taxes actuals de creixement, es podria convertir d'aquí a vint anys en la primera economia del món, contrasta amb el fracàs de la reforma russa, que arrossega greus riscs per a la governabilitat mundial i planteja qüestions interessantíssimes sobre el rol de l'Estat en la construcció dels mercats. La clau explicativa de l'èxit sembla que rau en el fet que els reformistes xinesos sempre van acompanyar les reformes econòmiques amb reformes institucionals capaces de generar un sistema de drets de propietat no gaire sofisticat però eficaç, clarament reductor de costos de transacció i evolutiu cap a formes institucionals cada cop més sofisticades. "La transició a una economia de mercat requereix una intervenció estatal contínua per a establir el marc constitucional, en el sentit de les regles de joc subjacents, i demostrar un compromís i una capacitat per a complir-les i fer-les complir. Argumentava Karl Polanyi que a Occident 'el camí cap als mercats lliures va ser obert i mantingut obert per un increment continu de l'intervencionisme controlat i organitzat centralment… Els administradors han d'estar atents constantment per a assegurar el lliure funcionament del sistema'. Segons Polanyi els mercats sense regulació amenaçaven amb la destrucció de la societat, i els esforços per a protegir la societat requerien la intervenció reguladora constant de l'Estat liberal, de manera que va ser en aquest procés com l'Estat va anar construint incrementalment les institucions del lliure mercat. Douglass North va emfasitzar la reducció dels costos de transacció que resulta de les regulacions interventores… A la Xina, des del 1978 una nova aproximació reguladora va permetre a les empreses i els emprenedors una considerable autonomia. Es va tractar de regular indirectament mitjançant la manipulació de preus i beneficis, però es va abandonar tot intervencionisme estatal per a establir cursos específics d'acció. Aquí analitzem els processos interrelacionats implicats en la construcció d'una burocràcia racional i legal respectuosa d'alts nivells d'autonomia social i en l'establiment per part de l'Estat de les institucions formals coherents amb una economia mixta, entre les quals hi ha la legislació mercantil que especifica una nova estructura de drets de propietat, mecanismes per a garantir el compliment dels contractes i noves estructures de mercat. Argumento que l'aparició d'una burocràcia racional-legal i una economia de mercat estan causalment interrelacionades. Això prové de l'interès de l'Estat de promocionar el creixement econòmic per mitjà de les reformes de mercat i de l'interès de reduir els alts costos de transacció implicats en la integració d'una economia de mercat emergent amb una economia dominada estatalment. Més encara que en les economies capitalistes, en les economies socialistes l'Estat ha d'assumir un fort rol en la regulació econòmica per a equilibrar la dinàmica contradictòria del mercat i de la coordinació burocràtica de l'economia. Paral·lelament als esforços estatals per a poder establir les institucions del mercat lliure, l'Estat s'ha d'esforçar a defensar les institucions econòmiques del sector encara dominant. Per fer aquestes tasques, la dinàmica de la reforma del mercat ha impulsat l'Estat central cap a una creixent racionalització burocràtica i una creixent autonomia social. La Xina encara és als primers estadis d'aquesta transició." Victor Nee. (1999). Development and institutional reform in China. Document.

	[13] Aquí rau el fonament econòmic de la lluita per la seguretat jurídica. L'avenç cap a mercats eficients ha exigit històricament i continua exigint ara la reducció progressiva fins a l'eliminació del poder arbitrari. La interdicció de l'arbitrarietat és la columna vertebral del mercat eficient. Va ser la bandera de les revolucions liberals europees que van iniciar el procés d'estendre la ciutadania i el mercat dels murs de les viles o burgs a tot el territori nacional, amb la qual cosa es va crear la nació moderna. El govern constitucional no tan sols és un ideal de llibertat personal i política, és també una exigència per al funcionament eficient dels mercats. Les diferències d'incertesa respecte de la seguretat dels drets es corresponen provadament amb les diferències de desenvolupament observables entre els països. Quan un sistema institucional defineix i garanteix pobrament els drets de propietat, la inseguretat resultant no es tradueix només en més costos de transacció sinó en la utilització de tecnologies que incorporin poc capital fix i no impliquin acords a llarg termini. Les empreses tendiran a ser de petites dimensions, excepte quan pertanyin als governs o estiguin protegides per aquests governs o per la seva pròpia força o la d'una potència exterior.

	[14] Fonts E. Quintana. (1993). "Tres decenios largos de economía española en perspectiva". A: J.L. García Delegado (coordinador). España económica. Madrid: Espasa Calpe.

	[15] Segons D.D. North. (1991). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press.

	[16] Mancur Olson. (setembre 1993). "Dictatorship, democracy and development". American Political Science Review. Vol. 87, núm. 3.

	[17] G. Soros. (1999). The crisis of global capitalism. Londres: Open Society Endengered. Little Brown.

	[18] J.G. March; J.P. Olsen. (1995). Democratic governance. Nova York: The Free Press.

	[19] M. Walzer (1983). Spheres of justice. Nova York: Basic Books.

	[20] J. Stiglitz. (Abril de 1998). Knowledge for development: economic science, economic policy and economic advice. Treball. Washington D.C.

	[21] M.J. Burns. (1975). Leadership. Nova York: Harper and Row Publishers, pàg. 43-44.

	[22] R.A. Heifetz. (1994). Leadership without easy answers. Cambridge, MA: Cambridge University Press.

	[23] Segons els nostres autors hi ha dues classes de competències requerides per a fer història: (1) ser capaç de sentir les desharmonies experimentades al propi espai vital col·lectiu i de fer-se'n càrrec i (2) ser capaç de canviar aquest espai sobre la base de les pràctiques en desharmonia. Això és impossible des d'una actitud merament intel·lectual, ja que exigeix compromís i experimentació implicada. Els emprenedors fan història per mitjà de l'articulació, l'apropiació encreuada i la reconfiguració de les pràctiques i les identitats del seu espai vital. Això no és una tasca especialitzada, sinó la millor manera de viure la nostra quotidianitat. F. Flores; Ch. Spinosa, H.L. Dreyfus. (1997). Disclosing new worlds. Entrepreneurship, democratic action and the cultivation of solidarity. Cambridge, MA: MIT Press. Pàg. 356-358.


Enllaços relacionats:
	Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya:
	http://www.iigov.org/


	The International Institute of Gaming:
	http://www.iiog.org


	Ètica i Desenvolupament (Banc Interamericà de Desenvolupament):
	http://www.iadb.org/etica

[Data de publicació: juny de 2002]